Zdaj je že več kot desetletje po koncu hladne vojne in svet po hladni vojni se razkriva. Številni poskusi politologov in novinarjev, da bi prišli do preprostih ali enodimenzionalnih interpretacij sodobnih mednarodnih odnosov, so propadli iz preprostega razloga, ker je današnji svet večdimenzionalen. To je obdobje nasprotij: globalizacije in razdrobljenosti, miru in konfliktov, blaginje in revščine. Šele ko ena ali več teh tendenc zmaga, bo doba dobila svoje ime.
Sredi te zapletenosti in negotovosti je realnost, da so ZDA prve med neenakimi. To je in bo verjetno ostal svet izrazitega ameriškega primata. Nobena država ali skupina držav v bližnji prihodnosti ne bo mogla uravnotežiti ameriške gospodarske, vojaške in kulturne moči. Ampak to je le opis, ne namen. Še vedno manjka zunanja politika po zadrževanju za svet po hladni vojni. Temeljno vprašanje, s katerim se še naprej sooča ameriška zunanja politika, je, kaj storiti s presežkom moči in številnimi in znatnimi prednostmi, ki jih ta presežek prinaša Združenim državam.
Poleg tega primata ne gre zamenjevati s hegemonijo. Združene države ne bodo mogle uresničiti večine svojih ambicij brez podpore ali vsaj strpnosti drugih. Enostranskost ne obeta malo; razen v redkih primerih, Združene države same ne morejo iti v vojno, zajeziti jedrskega orožja, preprečiti terorizem, odpreti trgovino ali preprečiti genocid. Posledično je prava naloga ameriške zunanje politike spodbujanje učinkovitega multilateralizma, nekaj, kar bo pogosto zahtevalo močno ameriško vodstvo (in sodelovanje v) regionalnih organizacijah in manj formalnih koalicijah.
V zgornjem je implicitno priznanje, da prednosti ZDA v gospodarski in vojaški moči, čeprav velike, niso brez pridržka. Nasprotno, prednosti ZDA so omejene z razpoložljivostjo virov, kar odraža pomanjkanje notranjepolitičnega soglasja glede nacionalnih prednostnih nalog in vloge ZDA v svetu. Poleg tega posamezne države (ali, v primeru Evrope, skupine držav) tekmujejo z ZDA v eni ali več dimenzijah moči. Prizadevanje za uveljavitev ameriške hegemonije bo tako neuspešno: s tem bi spodbudili mednarodni odpor, kar bi posledično še povečalo stroške hegemonije.
Poleg tega prednosti ZDA niso trajne. Iz istih razlogov, zaradi katerih so trenutne prednosti ZDA omejene, se položaj ZDA v primerjavi z drugimi zmanjšuje. Dejstvo je, da druge države in nedržavni akterji (naj bo to Osama Bin Laden, Amnesty International, Mednarodno kazensko sodišče ali George Soros in eden od njegovih hedge skladov) kopičijo vedno večje količine moči v eni ali več oblikah. Poleg tega bosta ameriška družba in notranja politika pospešili bledenje ameriškega primata. De Tocquevillova presoja, da je demokracija neprimerna za vodenje zunanje politike, je dvojna za svetovno vodstvo.
Rezultat bo bolj multipolaren svet od sedanjega. Toda tudi tukaj je multipolarnost preprosto opis. Govori nam o porazdelitvi moči v svetu, ne o značaju ali kakovosti mednarodnih odnosov. Multipolarnost lahko odraža svet, v katerem se sooča več sovražnih, a približno enakih držav – ali svet, v katerem več držav, od katerih ima vsaka pomembno moč, sodeluje pri skupnih prizadevanjih. Namen ameriške zunanje politike ne bi smel biti upreti se multipolarnosti (kar bi bilo v vsakem primeru zaman), ampak jo definirati. V največji možni meri bi moral biti cilj ZDA prepričati druge centre politične, gospodarske in vojaške moči, da vidijo kot svoj lastni interes podpiranje konstruktivnih predstav o tem, kako naj bi bila mednarodna družba organizirana in delovala. Pravi cilj ameriške zunanje politike je torej spodbuditi nastanek večpolarnosti, za katero sta značilna sodelovanje in usklajevanje, ne pa tekmovanje in konflikti. V takem svetu red ne bi bil omejen na neborbenost, ki temelji na razmerju moči (ali strahu pred eskalacijo), temveč na nečem veliko širšem, kar odraža soglasje tako o globalnih ciljih kot o sredstvih za njihovo doseganje.
Ta cilj ni tako namišljen, kot se morda zdi. Že zdaj je mogoče razbrati pomembna področja mednarodnega življenja, za katera je značilno tesno sodelovanje. To še posebej velja na gospodarskem področju: STO dokazuje mehanizem za reševanje trgovinskih sporov, finančni ministri se redno sestajajo za usklajevanje monetarnih politik, obstajajo pa široko podprte konvencije za prepoved podkupovanja in korupcije. Gospodarsko interakcijo ureja tudi mednarodni trg, ki daje prednost vladam pri sprejemanju politik in postopkov – privatizacija, zmanjšane državne subvencije, bančna ureditev in sprejete računovodske prakse, stečajni postopki – ki spodbujajo naložbe in prost pretok kapitala.
Tudi vojaške in politične interakcije so urejene, čeprav v manjši meri tako v globino kot v širino. Obstaja nekaj sprejetih razlogov za uporabo vojaške sile, kot je samoobramba. Norme (skupaj s pogodbami ali drugimi dogovori, ki jih podpirajo) prepovedujejo posedovanje biološkega in kemičnega orožja, prepovedujejo testiranje jedrskih eksplozivov in odvračajo od horizontalnega in vertikalnega širjenja orožja za množično uničevanje in balističnih raket. Na političnem področju uradni mednarodni sporazumi spodbujajo človekove pravice, prepovedujejo genocid in varujejo begunce.
Ta kratek povzetek obstoječih globalnih ureditev tudi poudarja, da pomembna področja mednarodnega življenja ostajajo neurejena, zlasti na političnem in vojaškem področju. Kdaj je legitimna uporaba vojaške sile v situacijah, ki niso samoobramba? Kaj je še treba storiti, da bi še bolj omejili grožnjo, ki jo predstavlja orožje za množično uničevanje? Kakšne, če sploh, bi morale obstajati glede suverenosti in zmožnosti vlad, da znotraj svojih meja delujejo po svojih željah? Kaj je še mogoče storiti za spodbujanje odprte trgovine? Šele ko bo o teh in z njimi povezanih vprašanjih med velikimi silami prišlo do soglasja, bo mogoče reči, da obstaja precejšnja stopnja reda.
Štiri osnove
V idealnem primeru bi morala biti mednarodna družba po hladni vojni zgrajena na štirih temeljnih kamnih: zmanjšanju uporabe vojaške sile za reševanje sporov med državami; zmanjšanje števila orožja za množično uničevanje ter števila držav in drugih skupin, ki imajo takšno orožje; sprejetje omejene doktrine humanitarnega posredovanja, ki temelji na priznanju, da ljudje – in ne samo države – uživajo pravice; in gospodarska odprtost. Takšen svet bi bil razmeroma miren, uspešen in pravičen.
Zaželenost zmanjšanja vloge vojaške sile kot legitimnega sredstva za reševanje sporov je samoumevna. Uporaba sile je draga za vsak ukrep. Poleg tega cilj zmanjšanja (če ne odpravljanja) vloge sile ni poliannastičen. Že zdaj je uporaba sile ene velike sile proti drugi bodisi nepredstavljiva zaradi političnih odnosov ali zelo malo verjetna zaradi stroškov takega početja - stroškov, ki vključujejo nevarnost eskalacije na nekonvencionalno orožje. Izziv je narediti kakršno koli takšno uporabo sile med velikimi silami še manj verjetne - in skleniti sporazum o drugih okoliščinah, v katerih bi lahko bila uporaba sile proti državi legitimna.
kje je aurora borealis v ozračju
Pri prizadevanjih za zmanjšanje vloge orožja za množično uničevanje je bil dosežen resničen napredek. Svet je prehodil dolgo pot, odkar je jedrsko orožje predstavljalo osnovno enoto obračuna konkurence velikih sil. V skladu s sporazumom START II naj bi se zaloge jedrskega orožja ZDA in Rusije zmanjšale na približno 3500 kosov orožja. Prepovedano je biološko in kemično orožje ter vsa jedrska testiranja. Čeprav sta Indija in Pakistan leta 1998 izvedla jedrske poskuse, so številne države, vključno z Ukrajino, Belorusijo, Kazahstanom, Južno Afriko, Brazilijo in Argentino, v zadnjih letih prostovoljno opustile programe jedrskega orožja. Preostala agenda je nadaljevanje zmanjšanja arzenalov obstoječih držav z jedrskim orožjem, predvsem Združenih držav in Rusije; zagotoviti urejeno uvedbo omejenih obrambnih protiraketnih sistemov; odvračati od širjenja jedrskih zmogljivosti na druge akterje; in uvesti uveljavitev prepovedi posedovanja kemičnega in biološkega orožja.
Tretji gradnik sveta po hladni vojni bi se lahko izkazal za najbolj kontroverznega. Tristo petdeset let je bil mednarodni red podprt s pojmom suverenosti, da je tisto, kar se dogaja znotraj meja nacionalne države, njen in samo njen posel. Sam pojem suverenosti je bil napredek, ki je spodbujal red, saj je odvračal od vmešavanja, ki bi lahko prelahko vodilo v konflikt. Toda v zadnjih pol stoletja, zlasti pa v zadnjem desetletju, se je okrepila ideja, da suverenost ne bi smela biti absolutna. Namesto tega se suverenost vse bolj ocenjuje kot pogojna, povezana s tem, kako vlada obravnava svoje državljane. Ko vlada ne more ali noče zaščititi svojih državljanov – ko je kršena neločljiva pogodba med vlado in vladami – vodstvo izgubi svoje običajne pravice. Nato mora mednarodna skupnost ukrepati – naj bo to diplomatsko, s sankcijami, s pomočjo ali z vojaško silo – pod zastavo humanitarne intervencije. Očiten izziv je pridobiti širše priznanje tega spremenjenega pogleda na suverenost in s tem sprejetje (če ne podpore) humanitarne intervencije.
Četrti gradnik mednarodne družbe po hladni vojni je gospodarska odprtost. Odprtost ni opredeljena le s pretokom blaga, kapitala in storitev po nacionalnih mejah, temveč tudi z odprtostjo znotraj držav, torej preglednimi trgi, ki dajejo prednost dejavnostim zasebnega sektorja. Takšna odprtost je bistvena, če želimo vzdrževati blaginjo; podpirala bo tudi civilno družbo ter povečala povezave in soodvisnost, dejavnike, ki bi morali predstavljati nekakšen branik pred vojaškimi spopadi. Kar ni potrebno, ni nova mednarodna finančna arhitektura ali dodaten nadzor nad naložbami (razen kratkoročnih denarnih tokov), temveč nekaj notranje opreme, ki bi povečala preglednost in učinkovitost nacionalnih gospodarstev v večjem delu sveta.
Nekateri bi trdili, da je peti gradnik: demokracija. Res je, da se zdi, da zrele demokracije delujejo relativno zadržano tako do svojih državljanov kot do sosedov. Žal, tega ne moremo reči za nezrele demokracije, ki so vse preveč nagnjene k zajetju s strani nacionalističnih sil. Kljub temu bi moralo biti spodbujanje demokracije premislek za zunanjo politiko, ne pa temeljni, saj morajo pogosto imeti prednost drugi vitalni interesi. Poleg tega je lahko spodbujanje demokracije težaven posel glede na lokalno gospodarsko, politično, družbeno in kulturno realnost; v večini primerov bodo Združene države morale ravnati skromno in previdno ter pomagati graditi in širiti civilne družbe in trge, tako zaželene same po sebi kot tudi možne postaje za družbe na poti k večji odprtosti.
Imperij in njegove ovire
Svet, ki je opisan tukaj, ne bo nastal le iz njegove inherentne privlačnosti. Nasprotno, izgradnja in vzdrževanje takega reda bi zahtevala vztrajna prizadevanja najmočnejšega akterja na svetu, Združenih držav. Da bi bil uspešen, bi od Američanov zahtevalo, da preoblikujejo svojo vlogo iz tradicionalne nacionalne države v imperialno moč. Imperialne zunanje politike ne gre zamenjevati z imperializmom. Slednji je koncept, ki pomeni izkoriščanje, običajno za komercialne namene, ki pogosto zahteva teritorialni nadzor. Temelji na svetu, ki ne obstaja več, v katerem je majhno število večinoma evropskih držav obvladovalo veliko število ljudstev, od katerih je večina živela v kolonijah, ki po definiciji niso imele samouprave.
Takšni odnosi v današnjem svetu niso niti zaželeni niti vzdržni. Zagovarjati imperialno zunanjo politiko pomeni pozivati k zunanji politiki, ki poskuša organizirati svet po določenih načelih, ki vplivajo na odnose med državami in razmere v njih. Vloga ZDA bi bila podobna Veliki Britaniji iz 19. stoletja. Vpliv bi odražal privlačnost ameriške kulture, moč ameriškega gospodarstva in privlačnost norm, ki se promovirajo, tako kot vsako zavestno delovanje zunanje politike ZDA. Prisilna in uporaba sile bi bila običajno zadnja možnost; kar sta o Britaniji pred stoletjem in pol zapisala John Gallagher in Ronald Robinson, da je britanska politika sledila načelu neformalnega razširitve nadzora, če je to mogoče, in formalnega, če je potrebno, bi lahko uporabili za ameriško vlogo na začetku novega stoletja. . Dejansko bi moral ameriški imperij biti neformalen, če bi uspel, četudi le zato, ker ameriška demokracija ne bi mogla zagotoviti imperialne ureditve, ki bi zahtevala stalno in drago uporabo vojaške moči.
Nedvomno bi ZDA našle svet, ki temelji na miroljubnih odnosih, neširjenju orožja, spoštovanju človekovih pravic in gospodarski odprtosti po svojih željah. Poleg tega bi svet, v katerem so bili drugi glavni centri moči pripravljeni sodelovati z Združenimi državami pri spodbujanju teh ciljev, zmanjšal zunanjepolitično breme za Združene države. Vseeno bi bilo treba upoštevati stroške. Združene države bi se morale odreči nekaj svobode delovanja; imperialne Amerike ne gre zamenjevati niti s hegemonsko Ameriko niti z enostransko Ameriko. Sankcije bi postale manj osnovni del politike, ki bi jih nadomestile spodbude (vključno z zmanjšanjem sankcij) v zameno za izboljšave vedenja, podobno kot so to storile Združene države v očitno uspešnem prizadevanju za zajezitev severnokorejskega jedrskega in raketnega programa. (To se morda ne izkaže za velik kompromis, saj imajo enostranske sankcije v najboljšem primeru omejeno uporabnost in nanje ni mogoče računati pri doseganju ambicioznih ciljev, kot je sprememba režima, tudi če jih podpira mednarodna.) Težje bi bilo izvajati preventivno oz. preventivni napadi na sumljive vojaške objekte, kot so to storile ZDA v Sudanu poleti 1998. Ovira pred posredovanjem v notranjih spopadih bi bila višja. Združene države bi verjetno morale sprejeti nekatere omejitve pri namestitvi protiraketne obrambe. Vprašanje je, ali bi koristi odtehtale takšne stroške. Načeloma bi lahko in bi morali.
Toda vzpostavitev takšnega sveta bo težko ne glede na zadržanost ZDA. Pravzaprav obstajajo tri glavne ovire, ki ležijo na poti vzpostavitve in vzdrževanja mednarodne družbe, ki je všeč Ameriki. Z vsemi tremi je treba obravnavati, da ne bi motili cilja izgradnje mednarodnega reda.
Prva in najbolj očitna je opozicija drugih centrov moči, tako velikih kot manjših. Nekaj odpora je neizogibno, včasih iz Francije ali drugih evropskih držav ali Japonske, pogosteje iz Kitajske in Rusije. Zlasti Kitajska bo nasprotovala vsakemu omejevanju njene zmožnosti uporabe sile za rešitev tajvanskega vprašanja. Kitajska je tudi odločena povečati velikost in zmogljivost lastnega strateškega arzenala. Kitajska in verjetno Rusija bosta videli, da bo ameriška namestitev obrambnih sistemov ogrožala sposobnost preživetja svojih jedrskih sil. V izbranih primerih lahko prenesejo tehnologijo, ki bi lahko okrepila program nekonvencionalnega orožja druge države. Rusija do neke mere in zlasti Kitajska bosta obširen pojem humanitarne intervencije obravnavali kot le pretvezo za neželeno vmešavanje v svoje notranje zadeve. Japonska ima bolj zaprt pogled na idealno gospodarstvo. Le redka, če katera od velikih sil, bi podprla preventivne napade na novonastale programe nekonvencionalnega orožja, ki bi jih Združene države lahko obravnavale kot lopovsko državo; Združene države se praviloma znajdejo izolirane, ko poudarjajo sankcije in vojaške napade v nasprotju s trgovino in drugimi oblikami pretežno brezpogojnega sodelovanja. Množica manjših, a še vedno precejšnjih sil – vključno z Indijo, Pakistanom, Iranom, Severno Korejo, Irakom in drugimi – bo verjetno imperij, ki ga vodijo ZDA, obravnavala kot diskriminatorno, grozečo ali oboje.
Kako bi lahko Združene države prepričale druge velike sile o zaželenosti takšnega sveta? Operativna beseda je prepričati. Področja soglasja se bodo začela pojavljati šele po strateških dialogih, intenzivnih pogovorih z drugimi vladami in mnenjskimi voditelji v teh družbah. Če so bila pogajanja v središču diplomacije hladne vojne, bodo posvetovanja predstavljala jedro zunanje politike po hladni vojni. Cilj je zgraditi ali okrepiti globalne institucije in dogovore, ki so sposobni podpreti osnovna načela reda. Optimalno bi to privedlo do tega, da bi se Varnostni svet ZN pripravljen in sposoben boriti proti agresiji, pa naj bo to s strani ene države proti drugi ali vlade proti lastnemu ljudstvu; bolj celovita STO, ki bi lahko bolje spodbujala odprto trgovino; klubi dobaviteljev, ki so bolj omejujoči v tehnologijah, pomembnih za širjenje orožja, ki bi bile na voljo; in močnejša IAEA za nadzor nad jedrskim neširjenjem in podobne organizacije za preverjanje prepovedi kemičnega in biološkega orožja.
Zakaj bi se druge države lahko strinjale z ameriškimi preferencami? V nekaterih primerih bodo videli enake inherentne koristi. Gospodarska odprtost je ponavadi sama nagrada. Večina velikih sil je tudi deležna izogibanja velikim konfliktom, upočasnjevanja širjenja tehnologij, ki bi jih nekega dne lahko ogrozila, ohranjanja prostega pretoka nafte in plina. Združene države bi lahko bile bolj pripravljene na tehnologijo, ki so jo pripravljene deliti, in v kapitalu, ki so ga pripravljene zagotoviti. Vsaj enako pomemben je status, ki ga lahko podelijo Združene države. Tako Rusija kot Kitajska očitno želita, da bi ju videli kot veliki sili, kot članici ožjega kroga tistih, ki oblikujejo mednarodne odnose. Le s sodelovanjem z Združenimi državami se lahko izognejo nastanku vzorca, po katerem se zaobidejo oni in Varnostni svet ZN.
Kljub temu posvetovanja ali celo posvetovanja, podprta s spodbudami, ne bodo dovolj za dosego soglasja na vseh področjih. Prepričevanje ima svoje meje; nekatera nesoglasja temeljijo na drugačnem razumevanju, ne pa na nesporazumih. Velike sile se morda ne bodo mogle dogovoriti o splošnih pravilih; tudi če lahko, se morda ne bodo mogli dogovoriti, ali in kako jih je treba uporabiti v določeni situaciji. Vzemite Kitajsko, hitro na poti, da postane najtežji dvostranski odnos za Združene države. Področja dvostranskega sodelovanja, vključno s trgovino in spodbujanjem stabilnosti v Koreji, tvegajo, da bodo preobremenjena zaradi razhajanj glede Tajvana, človekovih pravic, kitajske pomoči pakistanskim jedrskim in raketnim programom, načrtov ZDA za gledališče in nacionalno protiraketno obrambo ter humanitarne intervencije. Dodaten izziv je politična realnost, da v obeh državah obstajajo tisti, ki vidijo drugo kot glavno oviro za uspešno zunanjo politiko in ki vidijo konkurenčen, če ne nasprotni odnos, kot vse prej kot neizogiben.
Takšnih razlik ni mogoče s pogajanji odpraviti; namesto tega so potrebna redna posvetovanja in poskusi sodelovanja na izbranih področjih, pri čemer se upreti težnji, da se področja nestrinjanja prelijejo in vplivajo na celoten odnos. Vendar je treba izpostaviti Tajvan kot edino vprašanje, ki bi lahko pripeljalo ZDA in Kitajsko v neposredno vojaško soočenje. Za Kitajsko je še posebej pomembno, da razume, da Združene države ne bodo stal ob strani, če bo Kitajska prisilila ali uporabila vojaško silo proti Tajvanu. Vendar pa je treba to držo uravnotežiti z diplomacijo, usmerjeno v spodbujanje dialoga med celino in Tajvansko ožino in odvračanje od kakršne koli enostranske razglasitve neodvisnosti Tajvana.
koliko dni je 7 tednov
Rusija predstavlja tudi težaven izziv za ameriško zunanjo politiko, čeprav iz različnih razlogov. Rusija je sila v nazadovanju, odraz slabega stanja njenega gospodarstva in notranjepolitičnih pretresov, vključno s Čečenijo, vendar ne omejeno nanjo. Jasno je, da je cilj novega ruskega predsednika Vladimirja Putina, da obrne ta upad in povrne stabilnost in mero gospodarske rasti doma ter spoštovanja v tujini. Prav tako je pomembno, da ne izgubimo izpred oči realnosti, da Rusija kljub vsem svojim slabostim ostaja velika sila, ki ima še vedno ogromen jedrski arzenal in obsežne naravne vire, zaseda sedež v Varnostnem svetu ZN in s svojo diplomacijo ter izvoz orožja in tehnologije, je lahko sila v svetu za stabilnost ali ne.
Izziv je obravnavati morebitne težave, ki jih povzroča zunanje obnašanje Rusije, hkrati pa ji dati čas, da poskuša urediti svojo politično in gospodarsko hišo. Tako kot v primeru Kitajske si Združene države ne morejo privoščiti, da bi izključile sodelovanje, kjer se izkaže, da je možno (na Balkanu, domnevno nadzor nad orožjem), preprosto zato, ker se na nekaterih območjih (na primer v Čečeniji) ne strinjamo. Podobno bi morala biti gospodarska pomoč – vključno z novimi posojili MDS in odpisom dolgov – pogojena z dobrimi gospodarskimi reformami in ne povezana z nepovezanimi političnimi spori; vsaka taka povezava bi nam zagotovila malo vzvoda, vendar bi lahko blokirala sodelovanje, kjer bi lahko bilo plodno, in postavila dodatne ovire za vzpostavitev bolj tržno usmerjene in liberalne Rusije. Najpomembnejša bi lahko bila pripravljenost, da se Rusiji posveti pozornost in spoštovanje, po kateri hrepeni; to zahteva le zavezanost k rednemu posvetovanju in prizadevanjem za upoštevanje interesov Rusije.
Vendar pa obstajajo omejitve glede tega, kaj lahko ZDA storijo, da bi ublažile pomisleke Rusije. Nobena uprava ne more učinkovito dati veta Rusiji na pobude ZDA, kot sta protiraketna obramba ali nadaljnja širitev Nata. V slednjem primeru Združene države ne bi smele premikati vrat; Članstvo v Natu bi moralo biti na voljo državam kandidatkam, če so izpolnjena navedena merila za sprejem zavezništva. Če bi ravnali drugače, bi odstranili koristno spodbudo, ki spodbuja reforme in tvega ponovno razdelitev Evrope. Tisto, kar lahko naredi to za Rusijo manj neprijetno (in manj verjetno, da bi tam sprožilo nacionalistično reakcijo, ki bi ogrozila sodelovanje), je politika, ki bi pogojevala članstvo v Natu z zaščito ruskih manjšin, zavezo, da se bo izognila stacioniranju kakršnih koli nenacionalnih vojaških sil na ozemlju novih članic in ponovil, da je članstvo Rusije v Natu še vedno možno.
Japonska predstavlja bistveno drugačen izziv. Ne tako dolgo nazaj je bila Japonska obravnavana kot alternativni model za večji del sveta in glavni gospodarski tekmec Združenih držav. Danes je večja verjetnost, da bomo naleteli na frustracije zaradi počasnega tempa deregulacije na Japonskem ter zaradi monetarne in trgovinske politike, ki ovira Japonsko, da bi bolj prispevala k regionalni ali svetovni gospodarski rasti. Japonska politika in težave pri ustvarjanju soglasja v korist dejavnejše vloge Japonske v regiji in celo na svetovni ravni je dodaten vir frustracij za mnoge v Združenih državah. Ta frustracija ne bi smela zakriti dejstva, da Japonska ostaja kritična sila v svetovnem gospodarstvu in cenjena zaveznica, ki predstavlja temelj za prizadevanja ZDA za spodbujanje stabilnosti v azijsko-pacifiškem območju.
Združene države lahko naredijo malo, da bi vplivale na notranje japonske razprave ali odločitve na pomembnih področjih; kar lahko stori, pa je spodbuditi Japonsko, da prevzame širšo (in bolj normalno) gospodarsko, politično in strateško vlogo v regiji in zunaj nje, še bolj sorazmerno z njenimi absolutnimi in relativnimi močmi. Pomagala bi bolj redna posvetovanja na visoki ravni o temah, kot je vloga Japonske v številnih scenarijih (vključno s Korejo, vendar ne omejeno nanjo) in oblikovanje novih institucionalnih okvirov za spodbujanje stabilnosti v azijsko-pacifiškem območju. Olajševanje tega premika v vsebini posvetovanj bi pomenilo odpravo poudarka na prisotnosti ameriške vojske na Japonskem in dvostranskih trgovinskih sredstvih, namesto tega bi se osredotočili na liberalizacijo trgovine na regionalni ali globalni ravni.
Evropa ostaja največji dejanski in potencialni partner Združenih držav, ko si prizadeva oblikovati svet po koncu hladne vojne. Obstaja na primer precejšen dogovor o humanitarnem posredovanju, pa naj bo to na Balkanu ali zunaj njega. Obstajajo pa tudi bistvene razlike, vključno s trgovino, ameriškimi načrti za protiraketno obrambo, delitvijo bremen vojaških obveznosti in težnjo ZDA (vsaj do nedavnega) po opredelitvi težkih držav kot lopov in poudarjanju uporabe gospodarskih sankcij. Evropejci zamerijo tudi ameriško enostranskost in prevlado, medtem ko ameriškim uradnikom pogosto ni všeč realnost močnejše in neodvisnejše Evrope.
Teh in drugih razlik ne gre pretiravati. Vendar so resnične in bistveno je, da razlike glede sloga in vsebine ne vplivajo na potrebo po skupnem delu pri skupnih vprašanjih, ki pogosto vključujejo vprašanja, ki so daleč od evropske celine. Prav tako pomembno je, da Evropejci izpolnijo svojo zavezo, da bodo namenili sredstva, potrebna za razvoj večje zmogljivosti za vojaško delovanje – in da se Združene države ne upirajo bolj sposobni in neodvisni Evropi. Na koncu šibka in razdeljena Evropa, ki ne zmore ali noče delovati kot resnična partnerica Združenih držav, predstavlja veliko večjo grožnjo za čezatlantske vezi kot Evropa, ki se včasih upira ameriškim preferencam.
Indija je najnovejši dodatek na svetovnem seznamu glavnih centrov moči. Kljub bremenu ogromnega prebivalstva in razširjeni revščini je Indija uspešna demokracija, ki uživa vse močnejšo, tržno usmerjeno gospodarsko rast. Indija predstavlja razmeroma skromnega, a potencialno pomembnega trgovinskega partnerja za Združene države. Prav tako pomembno in odvisno od tega, kako deluje, lahko Indija vpliva na strateške interese ZDA v Aziji in zunaj nje.
Dobra novica je, da obstaja priložnost za Washington in New Delhi, da vzpostavita nov odnos resnične gospodarske in strateške vrednosti za vsako državo. Toda to se bo zgodilo le, če bo vsaka stran pripravljena nameniti več pozornosti razvoju tega odnosa in opustiti pretekle stereotipe. Poleg tega bodo morale Združene države sprejeti realnost, da je indijska zmogljivost jedrskega orožja tu, da ostane, in poudariti ukrepe za zmanjšanje možnosti, da bo to kdaj uporabljeno; Indija pa mora pokazati več prožnosti in ustvarjalnosti tako glede Kašmirja kot glede odnosa s sosedom, a vse prepogosto tekmecem Pakistanom. Neuspešni Pakistan in uspešna Indija verjetno ne bosta šla z roko v roki.
Jedro posvetovanj
Več tem se pogosto pojavlja v odnosih ZDA s temi glavnimi državami. Ena je osrednji del obrambe proti balističnim raketam. To je posledica več sprememb. Številne države, vključno s Severno Korejo, Irakom in Iranom, vendar ne omejeno nanje, razvijajo balistične rakete in morda jedrsko orožje. Glede na njihov doseg bi lahko te rakete ogrozile ameriške čete v kritičnih regijah, ameriške zaveznike in/ali ozemlje ZDA. Ločen, a enako pomemben razvoj na tem področju vključuje pojav (in obljubo) novih tehnologij, zaradi katerih je možnost prestrezanja balističnih raket v eni ali drugi fazi njihovega leta – zadeti kroglo s kroglo – bolj resnična kot kdaj koli prej. Vendar je treba rešiti številna pomembna vprašanja, da bi nova uprava in kongres odločila, ali in kako nadaljevati protiraketno obrambo.
Dober začetek je mesto protiraketne obrambe v vsej strategiji ZDA. Realen in razumen cilj je močna protiraketna obramba na ravni prizorišča in raven nacionalne protiraketne obrambe, ki dopolnjuje (in ne nadomešča) odvračanje. Prvi bi omogočil Združenim državam, da še naprej razmišljajo o vojaškem posredovanju v imenu vitalnih nacionalnih interesov in glavnih zaveznikov v Perzijskem zalivu in severovzhodni Aziji. Brez obrambe gledališča bi bile razporejene ameriške sile in lokalni zavezniki ZDA zelo ranljivi za ustrahovanje in napade v vsakem oboroženem spopadu. Skromna nacionalna protiraketna obramba bi medtem omogočila Združenim državam, da se bolje spopadejo z vrsto majhnih groženj, ki jih predstavljajo raketni programi dolgega dosega več držav zaskrbljenosti in majhnih naključnih ali nepooblaščenih izstrelitev, ki bi načeloma lahko izvirali iz Rusija ali Kitajska. Tako omejena zmožnost bi zmanjšala fizično ranljivost ZDA in ponovno postala manj verjetna tarča izsiljevanja.
Skromna nacionalna protiraketna obramba ima druge vrline. Zlasti raven protiraketne obrambe ne bi bila tako visoka, da bi predstavljala grožnjo za odvračanje Rusije in odpravila kakršno koli možnost za znatno zmanjšanje jedrskih arzenalov. S koncem hladne vojne ni več smiselno (če pustimo ob strani vprašanje, ali se je kdaj zgodilo), da Združene države in Rusija vzdržujejo ogromne jedrske arzenale, ki bi lahko večkrat uničili drug drugega. Poleg tega je vzdrževanje velikih zalog raket nevarno – možnosti nenamernih ali nepooblaščenih izstrelitev ni mogoče nikoli odpraviti – in drago. Zdi se, da je znatno zmanjšanje zalog, recimo na 1000-1500 bojnih glav na kos, možno in zaželeno, prav tako pa tudi zmanjšanje stanja pripravljenosti sistemov, da bi še dodatno zmanjšali možnost nenamernega konflikta.
Prepričanje Rusije, da se ponovno pogaja o pogodbi o ABM iz leta 1972, da bi omogočila skromno povečanje protiraketne obrambe, ni izključeno. Če bi Rusijo lahko približali, bi evropski odpor proti načrtom protiraketne obrambe ZDA v veliki meri zbledel. Če pa Rusije ni mogoče prepričati, da sodeluje pri skupnem prehodu na nekoliko spremenjeno ravnotežje med napadom in obrambo, bi morale Združene države nadaljevati enostransko, a pregledno, pri čemer bi jasno razložili časovni razpored napotitev in omejitve tega, kar bodo storile.
Kitajska pa se obeta veliko težji primer, saj bi lahko celo skromna količina protiraketne obrambe ogrozila veliko manjši kitajski arzenal. Poleg tega se gledališka protiraketna obramba neizogibno zaplete v vprašanje Tajvana, saj Kitajska zagotovo vidi, da načrti protiraketne obrambe ZDA za severovzhodno Azijo Tajvanu zagotavljajo možnost, da nekaznovano razglasi neodvisnost. Te kitajske pomisleke ni mogoče odpraviti in verjetno tudi ne izogniti se odločitvi Kitajske, da poveča velikost in zmogljivost svojega jedrskega arzenala, kar se bo verjetno do neke mere zgodilo ne glede na načrte protiraketne obrambe ZDA. Toda Združene države lahko ublažijo posledice, tako da jasno pojasnijo, da je vsaka nacionalna protiraketna obramba omejena (in ni zasnovana za izravnavo kitajskega odvračanja), in da si prizadevajo za odvračanje Tajvana od razglasitve neodvisnosti.
v kateri lunini fazi smo
Skoraj vse našteto pa je prezgodaj, saj temelji na tem, da ZDA razvijejo protiraketno obrambo, ki bi jo bilo vredno uporabiti. Potreben je agresiven program testiranja in razvoja, ki ni omejen na nobeno posebno arhitekturo. V zvezi s tem bi morale Združene države raziskati možnosti za prestrezanje faze pospeševanja ali vzpona, ki imajo (in za razliko od obrambe, ki temelji na drugih pristopih) prednosti večje, počasneje premikajoče se tarče in da se ni treba spopadati z vabami.
Drugo vprašanje, ki vpliva na vse pomembnejše odnose z ZDA, je humanitarna intervencija, ki je na nek način simbolična težava prvega desetletja po hladni vojni. Združene države bi morale biti pripravljene vojaško posredovati na selektivni podlagi v humanitarne namene. Ameriška zunanja politika mora imeti moralno komponento, če želi uživati podporo ameriškega ljudstva in spoštovanje sveta. Hkrati Združene države ne morejo posredovati povsod, kjer so ogrožene človekove pravice ali življenja, da se ne izčrpajo in se ne morejo spopasti z nepredvidenimi dogodki, ki vključujejo vitalne nacionalne interese v Perzijskem zalivu ali severovzhodni Aziji.
Ne obstaja večnamenski sklop smernic, ki bi določal politiko v vseh situacijah. Praviloma pa mora pripravljenost ZDA za vojaško posredovanje odražati potencialni ali dejanski obseg nasilja (na srečo je genocid relativno redek); vpliv delovanja (ali nedelovanja) na pomembnejše nacionalne interese; in možnosti za načrtovanje operacije (z drugimi), ki bo dosegla veliko dobrega ob skromnih finančnih, človeških in vojaških stroških za Združene države.
Način uporabe vojaške sile je lahko enako pomemben kot to, ali je. Če je treba uporabiti silo, je običajno najbolje, da ni omejena na zračno moč, da se uporablja že zgodaj v krizi in da se uporablja odločno in ne postopoma. Humanitarne intervencije, prav zato, ker ne vključujejo vitalnih nacionalnih interesov države, bi morale biti zasnovane tako, da izpolnijo njihovo osnovno zahtevo po reševanju življenj. Ločevanje sprtih populacij, delitve in ustvarjanje humanitarnih območij ali varnih zatočišč so vsi pristopi, ki si zaslužijo resno obravnavo. Običajno se je treba izogibati bolj ambicioznim ciljem, kot je spodbujanje večetničnih družb ali demokracije; tako bi morala biti tudi izgradnja nacije, ki zahteva dolgotrajno okupacijo in razorožitev družbe ter je ponavadi draga in težko izvedljiva. Za nadaljnje znižanje stroškov bi si morale Združene države prizadevati za usposabljanje in opremljanje drugih, da bi lahko izvajali humanitarne operacije. Prednost je treba dati razvoju regionalnih sil za Afriko (po vzoru Afriške pobude za odziv na krize). Zaveznike v Evropi in Aziji je treba spodbujati tudi k razvoju sil, primernih za posredovanje. Vendar bi se morale Združene države upreti določitvi datumov izstopa pred intervencijami; odločitev, da ostanem, bi morala odražati stroške in koristi tega početja in ne karkoli samovoljno. Združene države bi se morale tudi izogibati prizadevanjem za ustvarjanje vojske ZN glede na stroške in dejstvo, da Združenim narodom ni mogoče računati pri izvajanju misij, ki so zahtevnejše od soglasnega ohranjanja miru, glede na težave pri doseganju soglasja v luči pristranskosti proti humanitarnemu posredovanje Kitajske, Rusije, Indije in drugih.
Tretje vprašanje, ki je osrednjega pomena za mednarodne odnose po hladni vojni, je trgovina. Trgovina je bila in ostaja motor gospodarske rasti, ki pogosto deluje na znižanje inflacije, ustvarja delovna mesta, povečuje izbiro in spodbuja inovacije. Trgovina lahko tudi odvrača od konfliktov, torej zakaj bi tvegali vojno, ki bi tvegala donosne dogovore? Kljub temu spodbujanje trgovine nikoli ni enostavno, saj se morajo zagovorniki vedno boriti proti tistim, ki bi omejevali dostop do svojih trgov z uporabo tarifnih in netarifnih ovir, da bi zaščitili domače proizvajalce in delavce pred tujo konkurenco.
Obstajajo ukrepi, ki bi jih bilo mogoče sprejeti za povečanje domače politične podpore odprti trgovini. Liberalizacija trgovine bi dobila spodbudo, če bi se delavcem več pomagalo pri soočanju z neizogibnimi stresi, ki izhajajo iz trgovine in tehnoloških sprememb. Pomagalo bi zagotavljanje davčnih olajšav in ugodnih posojil za vseživljenjsko izobraževanje in usposabljanje ter zagotavljanje popolne prenosljivosti zaščitnih mrež, da delavci ne bi imeli dodatnih težav, če bi izgubili določena delovna mesta. Vendar pa morajo obstajati omejitve glede tega, koliko morajo trgovinski dogovori vzpostaviti enotne standarde za delo in okolje. Pogajanja in izgradnja podpore trgovinskim sporazumom je dovolj težko brez dodajanja tega bremena. To ni argument za prezrtje teh pomislekov, le da bi jih obravnavali ločeno, na primer s ponovno okrepljeno ILO ali posebnimi okoljskimi sporazumi.
Ustanovitev STO je pomenila pomemben mejnik v prizadevanju za odprtje trgovine, saj je vzpostavila pravila za urejanje trgovine in mehanizem za reševanje sporov. Vendar je treba narediti več. Razširitev STO, da bi zajela širši nabor blaga, storitev in držav, je ena stvar, kot bi bila odločitev, da se odpre njen proces odločanja, da bi omogočil širšemu krogu akterjev (vključno z nevladnimi organizacijami), da izrazijo svoja stališča. V idealnem primeru bi bilo vse to doseženo z novim krogom svetovne trgovine. Če pa se iz političnih razlogov to izkaže za neizvedljivo, bi bilo treba odprto trgovino spodbujati z mešanico dvostranskih prostotrgovinskih sporazumov in regionalnih dogovorov. Takšni omejeni pristopi nimajo vpliva na globalni sistem in predstavljajo določeno tveganje za vzpostavitev območij, ki diskriminirajo nečlanice, vendar so lahko korist za trgovino (kot sta dokazali tako EU kot NAFTA), lahko postanejo nekaj laboratorij za nove ideje (kot je pokazal APEC) in so vsekakor boljši od alternative neukrepanja, nekaj, kar bi postavilo temelje za obnovljen protekcionizem.
Tri vprašanja, o katerih smo pravkar razpravljali, – izgradnja protiraketne obrambe v gledališču, krepitev lokalnih mehanizmov za odvračanje ali reševanje humanitarnih kriz, razvoj dopolnil k globalnemu trgovinskemu sistemu – predlagajo četrto temo, eno od spodbujanja regionalnih dogovorov. To ni zavračanje globalizma, temveč odraz realnosti, da se velike sile ne strinjajo, kaj storiti glede številnih večjih izzivov, s katerimi se soočajo. Nasprotno pa države iste regije pogosto vidijo stvari bolj podobno in imajo skupno spodbudo za reševanje težav, preden so neposredno prizadete.
kdo je krvava Marija
Vendar regionalizma ne gre zamenjevati s obračanjem naloge spodbujanja reda na regionalne hegemone. Prvi vključuje vzpostavitev soglasja in zmogljivosti na regionalni ravni; slednje uveljavljanje primata v določenem delu sveta s strani enega samega akterja nad svojimi sosedi.
Težava z regionalizmom kot mehanizmom za urejanje je v tem, da v mnogih regijah glavne države ne delijo pogledov na to, kaj bi pomenilo regionalni red. To očitno velja za severovzhodno Azijo. Enako velja za južno Azijo, kjer sta v sporu Indija in Pakistan, pa tudi za Bližnji vzhod in Perzijski zaliv. V drugih regijah, kot je Evropa, je problem bolj v zmogljivosti. Evropa bi potrebovala veliko več vojaških zmogljivosti – in zmožnosti govoriti s skupnim glasom –, da bi imela učinkovito vlogo na celini ali zunaj nje. Enako velja za Latinsko Ameriko. Afrika je del sveta, kjer nestrinjanje in pomanjkanje soglasja omejujeta, kaj lahko naredi glavna regionalna organizacija (OAU), čeprav so podregionalne organizacije v omejenih primerih, kot je Liberija, dosegle nekaj dobrega.
Glavna alternativa spodbujanju reda na regionalni ali svetovni ravni bi bila organizacija koalicij sposobnih in voljnih, običajno z ZDA na čelu. Kot sem trdil v The Reluctant Sheriff, taka združenja niso idealna – neizogibno so ad hoc in reaktivna ter nimajo legitimnosti, ki je neločljivo povezana z ZN ali formalnimi regionalnimi podjetji – vendar se zdi, da so skladna s svetom, v katerem so razmerja situacijska, tj. kjer se pripravljenost vlad za sodelovanje razlikuje od krize do krize in situacije do situacije. Palmerstonov izrek – Nimamo večnih zaveznikov in nimamo večnih sovražnikov. Naši interesi so večni in trajni, in tem interesom je naša dolžnost slediti – v pikah veljajo za svet po hladni vojni. Zdi se, da je regionalizem še posebej pomemben tako za Afriko kot za Latinsko Ameriko. Afriko pustošijo humanitarne krize, nekatere umetne, nekatere naravne. Očitno je, da mednarodna skupnost, čeprav je pripravljena na nekatere načine pomagati (zagotavljanje vojaške pomoči in usposabljanja, ponujanje cenejših zdravil za boj proti aidsu, odpuščanje dolgov), ni pripravljena na vojaško posredovanje ali pošiljanje sredstev v zahtevanem obsegu. To kaže na potrebo po krepitvi afriških zmogljivosti in mehanizmov, kar je najpomembnejše na področju ohranjanja miru in njegovih zahtevnejših poganjkov.
Latinska Amerika (kot azijsko-pacifiški) je tudi relativno šibka v regionalnih institucijah, razen na gospodarskem območju, kjer tako NAFTA kot Mercosur zagotavljata pomembna okvira za trgovino. Ta slabost je manj očitna kot v Afriki glede na razširjenost demokratičnih, tržno usmerjenih družb. Toda tako v Peruju kot v Venezueli obstajajo zaskrbljujoči trendi k populizmu in še bolj zaskrbljujoči dokazi, da kolumbijska vlada izgublja tla v boju z levičarsko gverilo, preprodajalci mamil in paravojaškimi skupinami. Propadla Kolumbija bi imela resne regionalne posledice; zato je bistveno, da regionalne države, vključno z Združenimi državami, pomagajo Kolumbiji z zagotavljanjem vojaškega in policijskega usposabljanja in opreme, gospodarske pomoči in diplomatske podpore pri poskusu doseganja politične rešitve.
Imperializem se začne doma
Ena stvar, ki je skupna tem razpravam, je dejstvo, da bo za uspeh naslednjega predsednika in tistih okoli njega potrebna dovolj sredstev. Nekateri od teh virov so finančni, na primer denar za vojaške, obveščevalne, diplomacijske in programe pomoči. Dobra novica je, da si Združene države lahko privoščijo, da naredijo vse, kar bi morale na svetu, ne da bi ogrozile svoj gospodarski položaj doma. Toda ta sredstva bo dal na voljo samo kongres – in njihovo uporabo bo podpiral le – če bo prihajajoča administracija postavila zunanjo politiko za prednostno nalogo. Seveda vedno obstaja tveganje, da se velika sila izčrpa s prevelikim početjem. Večje tveganje, s katerim se soočajo Združene države v tem trenutku, pa je, da bodo s premajhnim početjem zapravile priložnost, da bi ustvarile svet, ki podpira svoje temeljne interese. Imperial understretch, ne overstretch, se zdi večja nevarnost od obeh.
Kot nakazuje ta zadnja točka, sta drugi vir, potreben za uspešno zunanjo politiko, čas in trud. Redno je treba izvajati posvetovanja na visoki ravni z drugimi velikimi silami. Hkrati se morajo predsednik in ljudje okoli njega zavzeti za novo jedrsko ravnovesje, za humanitarno posredovanje in odpreti trgovino za kongres in ameriško ljudstvo. To je lažje zahtevati kot izvesti in bo zahtevalo, da novi predsednik ukrepa brez pritiska javnosti ali celo interesa; pravzaprav je ravnodušnost, ne izolacionizem, sedanja politična realnost. Toda predsedniki uživajo precejšnjo diskrecijsko pravico pri tem, kar se odločijo poudariti, in obstaja priložnost za voditelja, ki se odloči, da se osredotoči na nacionalno varnost – in tveganje za državo, če tega ne stori.
[september 2000]