Ko se prvo desetletje obdobja po hladni vojni bliža koncu, je eno gotovo: vojaško posredovanje ostaja osrednja značilnost ameriške zunanje politike. Poleg obsežnega posredovanja, ki je uspešno osvobodil Kuvajt v vojni v Perzijskem zalivu 1990–1991, so Združene države napadle Panamo, da bi zaščitile državljane ZDA in Kanal, odstavile panamskega voditelja in postavile izvoljeno vlado; vstopila v Somalijo, sprva da bi nahranila svoje ljudi, nato pa oblikovala njeno politiko; zasedel Haiti, ki je krvavel ljudi in ignoriral politične želje svojih državljanov; bombardirali bosanske Srbe, da bi jih oslabili in spodbudili k podpisu mirovnega sporazuma; ohranil mir v Bosni po Daytonskem mirovnem sporazumu; napotil zračne in pomorske sile v Tajvansko ožino, da bi Kitajski dal signal o zavezanosti ZDA Tajvanu; napadel afganistansko teroristično taborišče in domnevno farmacevtsko tovarno v Sudanu, da bi se maščeval proti terorističnim napadom in odvrnil nove; bombardirali Irak, da bi spodbudili njegovo spoštovanje mednarodnih določil in ga kaznovali, ker jih ne upošteva; šel v vojno s Srbijo zaradi Kosova; in zagotovila podporno osebje večnacionalnim silam, poslanim v Vzhodni Timor.
To računovodstvo jasno kaže, da so Združene države uporabljale ali nameravale vojaško silo v neštetih okoljih in za različne namene. Dejanske ali potencialne intervencije so se zgodile v skoraj vseh regijah sveta in so vključevale kaznovalne napade, prisilne ali prisilne napade, odvračanje, preventivne in preventivne napade, ohranjanje miru, vzpostavljanje miru in izgradnjo države. Velikost, stroški in učinek teh posegov niso bili nič manj široki. Namen tega poročila o politiki je povzeti spoznanja, ki bi se jih morali naučiti iz teh izkušenj.
Meje zračne moči
oranžna svetloba na nočnem nebu
Z zračno močjo lahko dosežemo marsikaj, ne pa vsega. Šest tednov intenzivnega bombardiranja Iraka in iraških sil ni moglo osvoboditi Kuvajta med konfliktom v Perzijskem zalivu 1990–1991; trajalo je tudi 100 ur kopnega vojskovanja. Zračna sila lahko pripravi bojišče, ne more pa ga nadzorovati. Kosovo je poudarilo povezano omejitev; čeprav je zračno bombardiranje v približno enajstih tednih pomagalo prepričati Slobodana Miloševića, da se strinja s pogoji Nata, se zdi očitno, da je grožnja z uvedbo kopenskih sil imela večji učinek. Ne glede na to so se civilistom na tleh zgodile grozne stvari, ko je bila uporabljena samo zračna sila: na tisoče nedolžnih ljudi je izgubilo življenje, na stotine tisoče pa je izgubilo svoje domove in postali notranje razseljeni ali begunci. Na koncu Kosovo ni bila ena, ampak dve vojni: zračna vojna, v kateri je prevladoval Nato, in kopenska vojna, v kateri so prevladovale srbske vojaške in paravojaške sile.
Zračne sile bi na Kosovu morda dosegle več, če bi Nato in Clintonova administracija upoštevala nekatere tradicionalne smernice za učinkovito uporabo vojaške sile. Zamuda lahko naredi vsako intervencijo bolj zapleteno in drago. Oklevanje je razumljivo, ko gre samo za humanitarne zadeve, saj je veliko težje pridobiti domačo in mednarodno podporo, če ni močnega razloga. Toda zamuda zahteva tudi ceno, tako da zapravi priložnost za preventivno in z manj sile. Na Kosovu bi se uporaba zračne sile prej, po gromozanski kršitvi sporazuma iz oktobra 1998 – v katerem je Srbija pristala na premirje, omejitve svojih sil na Kosovu in mednarodni nadzor – zagotovo izkazala za učinkovitejše.
Odločnost je skoraj vedno boljša od postopnosti. Tudi tu Kosovo ni bilo izjema. Začetek z razmeroma skromnim tempom je oslabil psihološki in politični učinek Natove akcije; Srbiji je dal tudi skoraj proste roke pri uresničevanju svojih ciljev z uporabo kopenskih sil. Ukrepi za preprečevanje kolateralne škode, pri katerih so vztrajale evropske članice Nata, so zavirale operacije in omejevale njihovo uporabnost. Če je vse enako, je bolje, da se zmotimo na strani preveč, kot pa premalo sile. To velja za zračne kampanje – nasprotje med intervencijo na Kosovu in prvimi dnevi operacije Puščavska nevihta skoraj ne bi moglo biti večje – pa tudi za kopenska ali združena prizadevanja. Zmogljivosti ZDA v Somaliji se nikoli niso povečale v skladu s širitvijo misije v začetku leta 1993, medtem ko je bil prvi poskus uporabe sile na Haitiju – odločitev oktobra 1993, da se napoti samo 200 ameriških in kanadskih vojakov, ki ji je sledila odločitev, da jih umaknejo, ko so množice izbruhnil na obali – končalo s ponižanjem za Združene države.
Nekatere težave, s katerimi so se srečali na Kosovu, so bili neposredno povezani z odločitvijo, da se uporabi zračna sila sama in ne v povezavi s kopenskimi silami. Res je, da so bili ameriški interesi na Kosovu manj kot vitalni in da prepričanje ameriškega ljudstva in njihovih izvoljenih predstavnikov o potrebi po velikih žrtvah, vključno s žrtvami, ne bi bilo lahko. Toda Clintonova administracija ni nikoli poskusila. Posledica tega je, da intervencija samo v zraku ni dosegla enega od glavnih ciljev, ki sta si jih zadala Združene države in Nato: varovanje ljudi na Kosovu. Zaščita sile, da bi se izognili žrtvam, je lahko in bi morala biti razmislek, vendar ne edini.
kraljica elizabeta dva rojstna dneva
Kljub temu je pomembno razlikovati med tem, kar se je na koncu izkazalo za uspešno uporabo prisilne sile na Kosovu, in neuspehom v Iraku leta 1998. Pri prvem je bila pomembna zračna sila razporejena na odprt način . Pogoj za zaustavitev napadov je bil jasen: Milošević je moral izpolniti določene zahteve. Nato je moral biti medtem pripravljen ostati na poti, dokler jih ne sreča. Takšna prisila tako ostaja tvegana oblika posega, saj pobudo prepusti tarči, ki se mora odločiti, ali bo vztrajala ali šla na kompromis. Toda prisila zagotavlja jasnost namena, ker povezuje intervencijo s posebnim ciljem.
Kazenske intervencije so v mnogih pogledih nasprotne: nimajo jasnega namena ali povezave, njihova glavna prednost pa je, da napadalna stran obdrži pobudo, saj se le ona odloči, kdaj je zadovoljna. Operacija Desert Fox proti Iraku leta 1998 je uporabila skromno količino zračne moči za kratko in poljubno časovno obdobje brez drugega cilja, kot da oslabi nasprotnikovo moč do neke nedoločene mere. Tak ukrep sproža resna vprašanja o uporabi kaznovalnih napadov; v tem primeru bi bilo veliko bolje, če bi izvedli močan napad, ki ni bil le odprt in množičen po obsegu, ampak je bil povezan s tem, da se je Irak strinjal, da sprejme brezpogojne mednarodne inšpekcije iraških objektov, za katere sumi, da proizvajajo ali skladiščijo orožje za množično uničevanje. Seveda bi bilo to dražje za izvedbo in bi izzvalo veliko mednarodno nasprotovanje. Ima pa tudi potencial za dosego pomembnega cilja ponovne vzpostavitve inšpekcijskih pregledov, medtem ko bi v tem procesu ponižal Sadama Huseina, dva izida, ki bi upravičila diplomatske stroške.
Onkraj zračne moči
Odvračanje lahko občasno deluje. Odpošiljanje nosilne naloge v Tajvansko ožino leta 1996 je bil klasičen primer učinkovite diplomacije s topovnicami: dolgoročno strateško zavezo je podprla obsežna demonstracija sile. Ali je to dejansko odvrnilo od kakršnega koli ukrepanja Kitajske, je manj jasno, saj je težko razbrati namere Kitajske. Ne glede na to je napotitev ZDA morda vplivala na kasnejše vedenje države, saj je Kitajska obvestila, da bi Združene države verjetno izpodbijale vsako vojaško potezo proti Tajvanu. Nasprotno pa grožnje ZDA Srbiji zaradi Kosova niso uspele, kar kaže, da je za odvračanje potrebna verodostojnost – ki je v slednjem primeru izrazito ni bilo, glede na zgodovino groženj, ki niso bile podprte z dejanji.
Izvajanje več kot ene vrste intervencij na istem mestu ob istem času lahko povzroči težave. To se je izkazalo za res tako v Bosni, kjer je bila zaradi prisotnosti lahko oboroženih zaščitnih sil Združenih narodov uporaba zračnih sil tvegana, in spet na Kosovu, kjer je prisotnost neoboroženih opazovalcev spodkopavala verodostojnost groženj z napadom. Problem presega nevarnost jemanja talcev, ki je preveč resnična. Poleg tega je težko, če ne celo nemogoče, izvesti operacijo, ki zahteva soglasje, hkrati pa grozi (ali dejansko izvaja) prisilno ali kako drugače sovražno operacijo. Prvi napor je treba končati, preden bo slednji lahko učinkovit.
Nova tehnologija ni rešitev. Za začetek noben sistem ni neranljiv. Celo prikrito letalo je mogoče sestreliti. Pametne bombe občasno zaidejo na stran, zgrešijo svoje načrtovane cilje in občasno povzročijo nenamerno škodo in uničenje. Bombe in izstrelke je mogoče preslepiti z vabami in razočarati z mobilnostjo in maskiranjem. Prizadevanja med vojno v Perzijskem zalivu za uničenje mobilnih iraških raket SCUD so bila na primer drag neuspeh, poskusi prestrezanja relativno primitivnih SCUD s sodobnejšimi protiraketnimi sistemi pa so se večinoma izkazali za neuspešne. Seveda noben sistem ni boljši od inteligence, ki je vložena vanj; natančnost ni vrlina, če je tarča napačno identificirana, kot je bilo v primeru kitajskega veleposlaništva v Beogradu, ali če je obveščevalna ocena sama po sebi napačna, kot se je morda zgodilo v primeru ameriškega napada na domnevno kemično tovarno v Sudanu. Zadnji primer, skupaj z napadom na domnevne teroristične objekte v Afganistanu, poudarja težave pri izvajanju uspešnih preventivnih in preventivnih intervencij, ko je težko pridobiti kritične, časovno občutljive informacije.
Več nedavnih izkušenj poudarja, kako težko je z vojaškimi instrumenti vplivati na notranjo politiko ali politično kulturo ciljne države. Tako Irak kot Kosovo nakazujeta, da vojaška sila brez okupacije ni zelo dobro orodje za spreminjanje režimov, čeprav lahko uspešna uporaba vojaške sile, ki oslabi ali ponižuje nasprotnika, pomaga ustvariti politično okolje, v katerem domači nasprotniki režima vprašanje je mogoče spodbuditi k ukrepanju. Panama se je seveda izkazala za delno izjemo od teh pravil, a tudi tam je trajalo približno dva tedna, da so našli in aretirali Manuela Noriege, čeprav je več kot 20.000 ameriških vojakov okupiralo generalovo majhno državo in se soočalo z malo organiziranega nasprotovanja. Poleg tega, kot se je pokazalo na Haitiju, tudi dolgotrajna okupacija ni zagotovilo za želene rezultate, čeprav na možnosti za uspeh očitno vpliva način uporabe drugih orodij zunanje politike (kot je gospodarska pomoč). Spet je vojaška sila dobra pri ustvarjanju kontekstov, toda kaj se dogaja v teh kontekstih je bolj stvar diplomatov in oblikovalcev politik.
Datumov izstopa ne smemo zamenjevati z izstopnimi strategijami. Ameriške izkušnje v Bosni so pokazale, da lahko samovoljni roki za izstop bolj povzročijo politične težave kot pa rešitve. Zamisel o intervenciji, ki zagotavlja določeno količino prostora za dihanje, po kateri bodo lokalni ljudje in vlade sami, je absurdna; Združene države ne bodo mogle obrniti hrbet humanitarnemu problemu, če bo postal dovolj slab ali če bodo škodovali strateški interesi ZDA. Zdi se, da smo se te lekcije naučili, saj se je Clintonova administracija izogibala vsakemu pogovoru o posebnih datumih umika, ko je napotila mirovne sile na Kosovo. Poleg tega se zdi, da se nauk več takšnih intervencij, vključno s tistimi na Haitiju in v Bosni, zdi, da dolgotrajne zaveze doma ne povzročajo polemik, dokler so žrtve čim manjše, kar je bolj verjetno, če je namen intervencija je opredeljena skromno.
meteorski dež Geminid
Iz novejše zgodovine izhaja tudi novo razumevanje vpliva odločitev, da se sila ne uporabi. Najbolj jasen primer je Ruanda, kjer je neposredovanje proti grozljivemu nasilju skoraj zagotovo izgubilo priložnost, da bi z omejenimi stroški dosegli veliko dobrega. Drug primer je odločitev, da se ne napotijo sile v Vzhodni Timor, ko se je tam porušil red zaradi glasovanja za neodvisnost od Indonezije. (Na koncu so Združene države prispevale več sto strokovnjakov za obveščevalne, logistične in komunikacijske zadeve, vendar šele potem, ko so ZN odobrili in je vlada Indonezije povabila v večnacionalne mirovne sile pod vodstvom Avstralije.) V primeru Iraka odločitve niso bile. uporaba sile – ali uvedba ostrih omejitev glede količine uporabljene sile – je dala Sadamu čas in priložnost, da kljubuje zahtevam ZN in rekonstruira iraško orožje za množično uničevanje. Medtem je na Kosovu zavrnitev uporabe kopenskih sil verjetno povečala ranljivost lokalnega prebivalstva.
Posledice za obrambo in zunanjo politiko
Na splošno je pri glavnih ameriških vojaških intervencijah v zadnjem desetletju najbolj omembe vredno njihovo število in raznolikost. Vojaška sila je še naprej pomembna za širok spekter nalog, kar kaže na nenehno potrebo po veliki in prilagodljivi vojski ZDA. Druge vlade in organizacije lahko nudijo le omejeno pomoč, razen če je oborožen odpor skromen ali ga sploh ni; levji delež vsake zahtevne vojaške operacije bodo morale nositi ZDA. Kljub temu Amerika nima razkošja, da bi vzdrževala vojsko, prilagojeno samo tradicionalnim bojiščim ali celo eni vrsti tradicionalnih bojišč. Mračen prikaz helikopterjev Apache na Kosovu – težave pri njihovem spravljanju in zagonu – zveni opozorilo, da ameriška vojska potrebuje večjo fleksibilnost, kar pomeni sila, ki jo je mogoče zlahka premikati in se je sposobna spopasti s širokim naborom misij. v širokem razponu okolij. Trenutno so ameriške sile – predvsem vojske – pretežke in organizirane v enote, ki so pogosto prevelike, prekratke na morju in zračnem prevozu, ki lahko uporabljajo večino svetovnih pristanišč in letališč, prelahke za zaloge naprednega streliva, in premalo specializiranih sredstev za poveljevanje, nadzor in obveščevalne podatke ter platform, potrebnih za izvajanje sodobnih bojnih operacij.
Kljub temu niti idealna vojska ne more uspeti, če jo spodkopava katera koli od dveh omejitev. Prvi je nepripravljenost vojski dovoliti, da opravi svoje delo, tudi če to zahtevajo interesi ZDA in je vojaško orodje ocenjeno kot najustreznejše. Neukrepanje pomeni resnične stroške za ogrožene interese ali, v primeru humanitarnih izrednih razmer, za nedolžne ljudi, ki izgubijo svoje domove ali življenja – in za podobo Amerike v svetu. Poleg tega ozka zunanja politika, ki temelji izključno na lastnih interesih, verjetno ne bo pritegnila domišljije ali uživala podpore ameriškega ljudstva, ki si želi mednarodnih zavez z moralno komponento.
Druga oblika nepripravljenosti do zaveze je tista, ki vključuje kopenske čete. Kot je bilo prikazano, je zračna moč očitno omejena na to, kar se lahko pričakuje, da bo dosegla. V nekaterih primerih, na primer, ko so tarče visoke vrednosti redke ali nasprotnik izkorišča svojo prednost na terenu, bodo vpletene interese lahko zaščitile samo kopenske sile. Domače nasprotovanje takšni zavezi je mogoče zmanjšati in premagati z usklajenimi predsedniškimi prizadevanji in z načrtovanjem intervencij, ki upravičujejo raven ameriških žrtev z zadevnimi interesi. To zahteva čas in politični kapital, vendar je čas in kapital dobro porabljen. Intervencije, ki jih oblikuje bolj politika kot strategija, verjetno ne bodo uspele.
Druga omejitev je na nek način nasprotna: pretirano zanašanje na vojaški instrument. Humanitarne krize so le ena zahteva po vojaških zmogljivostih ZDA; Združene države morajo biti diskriminatorne pri svojih intervencijah, da se ne izčrpajo in pustijo, da se narod ne more spopasti s tistimi scenariji, kjer so ogroženi njeni vitalni interesi. Ko gre za humanitarne situacije, bi moralo na odločitev za posredovanje vplivati več dejavnikov. Prvi je obseg problema: vsaka represija ni genocid. Drugi premislek so verjetni stroški in posledice ukrepanja, tako za takojšen problem kot za širše strateške in gospodarske interese ZDA. Tretjič je vprašanje partnerjev in obsega vojaške in finančne pomoči, ki jih lahko ZDA pričakujejo od drugih. Zadnji premislek so verjetni rezultati drugih politik, vključno z, vendar ne omejeno na, nedelovanjem.
Takšna vprašanja niso nadomestilo za situacijsko presojo: predloge za posredovanje ne more biti. Toda ta vprašanja zagotavljajo okvir in s tem nekaj potencialnih napotkov. Takšni premisleki bi zmanjšali verjetnost, da bi Amerika zasedla Haiti ali razširila intervencijo v Somaliji v izgradnjo države, vendar bi lahko spodbudila Združene države, da prej ukrepajo v Bosni in Ruandi, kjer bi lahko majhne intervencije verjetno preprečile genocid. Na Kosovu bi bilo pametneje nadaljevati z diplomacijo in se soočiti z omejeno humanitarno krizo, hkrati pa iskati načine za oslabitev ali strmoglavljenje Miloševićevega režima ali pa že na začetku poslati kopenske sile in preprečiti selitev in ubijanje. V Vzhodnem Timorju bi morale biti sile uvedene v tandemu z referendumom o njegovem političnem statusu. Ko je bila ta priložnost zamujena in je izbruhnilo nasilje, ovira za ukrepanje ne bi smela biti nasprotovanje indonezijske vlade ali odsotnost mandata Varnostnega sveta ZN – skrivanje za spoštovanjem suverenosti ne bi smelo biti dovoljeno, ko vlada krši pravice svojih ljudi na množičen in brutalen način, legitimnost pa ne bi smela biti odvisna od ukrepov ZN. Namesto tega bi moral biti razlog za zamudo odsotnost partnerjev, ki bi bili pripravljeni prevzeti breme operacije, ovira, ki bi jo lahko premagala močnejša diplomacija.
kaj počne Venera počasneje kot kateri koli drug planet
Odločitev o posredovanju iz povsem ali večinoma humanitarnih razlogov ni nujno izbira vse ali nič. Kjer interesi ne upravičujejo operacij vzpostavljanja miru ali vzpostavljanja države, ki so drage tako v finančnem kot v človeškem smislu, lahko obstajajo manj zahtevne možnosti za delanje dobrega, kot je vzpostavitev enega ali več varnih zatočišč v prizadeti državi ali načrtovanje operacij za ohranitev nasprotnih frakcij. narazen. Združene države bi bile pametneje, če bi se uprle skušnjavi, da bi razširile svoje posredovanje v Somaliji z zgolj dostave hrane na velikem, varnem območju na popolno vzpostavitev miru. Na današnjem Kosovu bi se morale ZDA zadovoljiti z ohranjanjem varnosti etničnih Srbov in Albancev na svojih ločenih območjih, namesto da bi se lotile veliko dražjega in morda nekoristnega prizadevanja za ponovno vzpostavitev integrirane, večetnične družbe.
Nekoliko zadržan pristop k humanitarni intervenciji verjetno ne bo zadovoljil niti tistih, ki jo želijo postaviti v središče ameriške zunanje politike, niti tistih, ki želijo taka prizadevanja potisniti na stranski tir. Vendar pa morajo obstajati omejitve za vojaško delovanje ZDA, ko situacija ni grozna, ko se zdijo drugi instrumenti zunanje politike obetavni, ko je partnerjev malo ali ko druge velike sile nasprotujejo ameriškemu posredovanju. Združene države preprosto ne morejo ves čas povsod nameniti svoje vojaške moči. Odločitev za posredovanje z vojaško silo mora biti sprejeta previdno - in odločno izvedena - da bo ameriška zunanja politika uspevala.