Predsednik Bush je predlagal dodajanje neobveznih osebnih računov kot enega od osrednjih elementov velikega predloga reforme socialne varnosti. Čeprav je treba še urediti številne podrobnosti, bi predlog posameznikom, ki se za to odločijo, omogočil, da del denarja, ki ga trenutno plačujejo iz davkov na socialno varnost, preusmerijo na individualne naložbene račune. Posamezniki bi imeli možnost izbire upravljavcev skladov in donos, ki ga zaslužijo s teh računov, bi nato delno določil nadomestilo socialne varnosti, ki ga prejmejo ob upokojitvi.
otroci kraljice Marije Škotske
Individualni računi predstavljajo številna pomembna in zapletena vprašanja oblikovanja in izvajanja, vključno s tem, kako znižati stroške upravljanja računov, tako da ne zmanjšajo vrednosti pokojnin, ki jih posamezniki prejmejo, ko se upokojijo, koliko in kakšne vrste skladov naj bodo izbire. ponujene, in kako vključiti delavce pri izbiri sredstev.
V poznih devetdesetih letih prejšnjega stoletja je Švedska svojemu javnemu pokojninskemu sistemu dodala obvezno stopnjo individualnih računov. Ta povzetek politike preučuje švedske izkušnje in lekcije, ki jih predlaga Združenim državam o izzivih oblikovanja in izvajanja individualnih računov.
Novi švedski pokojninski sistem
Švedska ima enega najstarejših in najbolj celovitih javnih pokojninskih sistemov na svetu. Toda do osemdesetih let prejšnjega stoletja je postalo očitnih več težav s sistemom, vključno s trenutnimi primanjkljaji financiranja in zelo velikim predvidenim primanjkljajem sredstev, saj se je švedsko prebivalstvo, ki je med najstarejšimi na svetu, še naprej staralo.
Med letoma 1991 in 1998 je Švedska sprejela nov pokojninski sistem, ki temelji na treh temeljnih elementih. Nova dohodkovna pokojnina naj bi tesneje povezala pokojninske prejemke s prispevki, plačanimi v celotni delovni dobi posameznika, hkrati pa znižala skupne stroške sistema; v celoti se financira s 16-odstotnim davkom na izplačane plače. Zajamčena pokojnina zagotavlja minimalno dohodkovno podporo za delavce z nizkimi življenjskimi zaslužki. V celoti se financira iz javnofinančnih prihodkov in je dohodkovno preizkušen glede na druge javne pokojninske dohodke.
Tretji element je premijska pokojnina, financirana z 2,5-odstotnim davkom na izplačane plače. Ta sredstva se položijo na individualni naložbeni račun. Posamezniki imajo široko paleto izbire skladov. Za nižje administrativne stroške in upravno breme za delodajalce zbiranje premijskih pokojninskih prispevkov in izbire skladov centralno upravlja nova vladna agencija, Organ Premium Pension Authority (Premiepensionsmyndigheten ali PPM). Vloge v pokojninske sklade se vplačajo le enkrat letno, potem ko je pri državnih davčnih organih na voljo popolna evidenca o plačah za koledarsko leto. Zaposleni izberejo do pet skladov s seznama skladov, ki jih odobri PPM. Švedi lahko brezplačno spreminjajo razporeditev sredstev, kolikor pogosto želijo, vendar sistem ni zasnovan tako, da bi olajšal dnevno trgovanje – zamenjava sredstev pogosto traja več dni.
Načrtovalci novega pokojninskega sistema so ugotovili, da se mnogi delavci morda ne bodo odločili za aktivni pokojninski sklad. Ustanovili so Sedmi švedski nacionalni pokojninski sklad, da bi ponudili privzeti sklad, imenovan Premium Savings Fund, za tiste, ki ne izberejo sklada ali preprosto raje, da država vlaga namesto njih. Ker so švedske nesocialdemokratske stranke želele omejiti vlogo države v sistemu premijskih pokojnin, so bila za privzeti sklad uvedena posebna pravila:
Sistemska administracija in stroški
PPM upravlja le 200 zaposlenih. Stroški se znižajo tudi z avtomatizacijo, množičnim trgovanjem z menjavami skladov in enkrat letnim prenosom sredstev na račune.
Leta 2004 so imetniki premijskih pokojninskih računov plačali 0,27 odstotka – kar je bilo samodejno odtegnjeno z njihovih računov – za kritje stroškov administracije PPM, cilj PPM pa je to nadomestilo zmanjšati na 0,1 odstotka v petnajstih letih. Imetniki računov prav tako plačujejo letno provizijo upravljavcem skladov, čeprav se morajo družbe za upravljanje skladov strinjati, da PPM plačajo rabat na svoje običajne provizije. Leta 2002 so posamezni upravljavci skladov v letu 2002 v povprečju zaračunavali 0,44 odstotka, vendar bi morali stroški padati, ko sistem dozoreva.
Švedska je namerno izbrala politiko, ki bi omogočala širok nabor izbire skladov. V prvem krogu izbire skladov jeseni 2000 so morali posamezniki izbirati med osupljivim naborom 465 skladov. Do leta 2004 je bilo 664 skladov. Izbire vključujejo širok nabor švedskih delniških skladov, regionalnih in globalnih delniških skladov, državnih lastniških skladov (npr. Japonska, Združeno kraljestvo), skladov, osredotočenih na posebne sektorje, kot so tehnologija in komunikacije ter farmacevtske izdelke, mešane sklade, ki združujejo lastniške in obrestovane vrednostne papirje. , proizvodni skladi, ki ponujajo različne kombinacije lastniških vrednostnih papirjev in obrestovanih vrednostnih papirjev, odvisno od let do upokojitve, in sklade, skoncentrirane v obrestovane vrednostne papirje. Znotraj teh kategorij skladi ponujajo številne posebne značilnosti, kot so aktivno upravljanje na podlagi indeksov, etična naložbena merila in bolj ali manj agresivne strategije rasti.
Glede na osupljivo paleto možnih izbir, s katerimi se soočajo vlagatelji, poskuša švedska uprava za premijske pokojnine dati na voljo vsaj minimalne informacije o izbiri skladov, ki so na voljo potencialnim vlagateljem. V vsakem krogu je izdal in novim udeležencem v sistem poslal zelo podrobno knjižico o tem, kako se lotiti izbire skladov, pa tudi katalog skladov, v katerem so navedeni vsi skladi (razčlenjeni na kategorije in podkategorije), kratek opis vsakega sklad, njegov celotni kapital, stroški upravljanja sklada, donosi za vsako od zadnjih petih let ter skupni petletni donos (kjer je primerno) in merilo tveganja sklada.
Izbira in ne-izbira
V začetnem krogu izbire skladov leta 2000 je to storilo približno dve tretjini tistih, ki so bili upravičeni do izbire skladov. To dokaj visoko stopnjo udeležbe lahko deloma pripišemo dejstvu, da so bili denarni zneski razmeroma veliki, saj je bilo treba plačati štiri leta obračunanih prispevkov (za obdobje 1995-1998). Poleg tega je obsežno medijsko kampanjo izpeljala ne le PPM, ampak tudi številna skladska podjetja, ki so računala, da bodo posamezniki, ko se bodo odločili, verjetno vztrajali pri njih.
Nedavna študija Stefana Engströma z Ekonomske šole v Stockholmu in Anne Westerberg iz Nacionalnega odbora za socialno zavarovanje kaže, da so imeli tisti, ki so imeli predhodne izkušnje na finančnih trgih in so bili poročeni, bistveno bolj verjetno, da se bodo aktivno odločili v začetnem krogu leta 2000. Napredna izobrazba, višji dohodek in ženski spol so prav tako povečali verjetnost aktivne izbire posameznikov, čeprav manj kot prvi niz dejavnikov. Bližina upokojitve (starost 58–62 let) in rojstvo v neskandinavski državi sta znatno zmanjšala možnosti aktivne izbire – slednje je verjetno povezano z dejstvom, da je bilo veliko gradiv PPM na voljo samo v švedščini.
Izbira skladov je dramatično padla v petih naslednjih krogih, ki so potekali za nedavne udeležence na trgu dela: manj kot 10 odstotkov upravičenih v vsakem od zadnjih treh krogov (2003–2005) je izbralo sklad. Razlogov za odpad pri izbiri je bilo več. Udeleženci kasnejših krogov so bili večinoma mlajši delavci, ki so imeli zelo dolgo do upokojitve in nizke plače, kar je vse omejevalo zaznan pomen izbire sklada. Novi udeleženci po prvem krogu so se soočali tudi z vedno večjo paleto izbir skladov.
Ti dejavniki sami ali skupaj pa niso verjetni kot zadostna razlaga dramatičnega upada aktivne izbire, saj se je večina mladih delavcev aktivno odločila v začetnem krogu leta 2000, število možnosti skladov pa je bilo že v tem letu veliko.
Več drugih dejavnikov je skoraj zagotovo imelo večji vpliv na izpad aktivne izbire. Ena je bila odsotnost nalezljivega učinka, ki je bil prisoten v začetnem krogu izbire sklada, ki je vključeval veliko večino odraslih v švedski družbi, mlajših od 65 let, in o njem se je veliko razpravljalo med družinami in prijatelji. Poleg tega, medtem ko je PPM v začetnih krogih organiziral obsežne kampanje ozaveščanja in poskušal povečati dostopnost do interneta za sprejemanje odločitev, skladne družbe, ki so se zavedale tako majhnih zneskov, kot tudi zelo širokega področja razpoložljivih sredstev, niso izvedle bistvenih kampanj v kasnejših krogih. Mediji so tudi v krogih po letu 2000 veliko manj pozornosti namenjali izbiri pokojninskih skladov.
Široka obveščanje o negativnih donosih, ki jih ima večina varčevalcev Premium Pension – zlasti tistih v mnogih najbolj priljubljenih izbirah skladov – je morda zmanjšala navdušenje za aktivno izbiro. Prvi krog izbire PPM je potekal blizu vrhunca zagona na svetovnih delniških trgih. Kasnejši krogi so se zgodili v ozadju izgub večine imetnikov računov PPM.
Zadnji dejavnik, ki je morda prispeval k zmanjšanju aktivne izbire, je privzeta razpoložljivost premijskega varčevalnega sklada. Vsaj sprva je bil splošno sprejet kot varna in poceni alternativa zasebnim skladom. Poleg tega je privzeti sklad v zadnjih letih presegel tehtano povprečje aktivno plasiranih sredstev, kar je morda še povečalo privlačnost neizbirnih.
Vzorci izbire in tveganja
Glede na slabo uspešnost lastniških skladov v prvih dveh letih švedskega sistema individualnih računov ne bi smelo biti presenetljivo, da je prišlo do odmika od lastniškega kapitala med aktivnimi izbirniki v krogu 2003. Vendar pa je ta trend med aktivnimi uporabniki v svojih učinkih preplavil premik od aktivne izbire k pasivnemu vlaganju v sklad z velikimi neplačili, ki v bistvu deluje kot globalni delniški sklad.
Zdi se, da je majhna manjšina aktivnih izbirnikov preveč osredotočena na sklade z visokim tveganjem z visokimi nedavnimi donosi, kljub visokemu tveganju, ki je na splošno povezano s takšnimi naložbami. Na primer, najpogosteje izbran sklad v začetnem krogu je bil visokotehnološki Roburs Aktiefond Contura, ki je imel 534,2-odstotni donos v zadnjih petih letih (po stroških sklada), glede na katalog PPM iz leta 2000. Toda sklad Roburs Contura je leta 2001 izgubil 32 odstotkov vrednosti. V krogu iz leta 2004 sta bila dva najpogosteje izbrana sklada ruski delniški skladi, kar odraža zelo visoke donose za tista sklada, navedena v katalogu skladov PPM.
Eno potencialno tveganje, za katerega se zdi, da se ni uresničilo, pa je pretirano trgovanje s strani imetnikov računov, ki poskušajo ustvariti dobiček s časovnim določanjem trga, ali panikijo kot odgovor na kratkoročna tržna nihanja. Manj kot 6 odstotkov vseh varčevalcev premijskih pokojnin je v letu 2004 zamenjalo celo en sklad. Poleg tega je bilo le nekaj več kot 600 imetnikov računov od več kot 5,3 milijona zelo pogostih trgovcev (več kot dvajset zamenjav skladov med letom), dva -tretjine tistih, ki so zamenjali sredstva, so to storili le enkrat.
Privzeti sklad
Premijski varčevalni sklad je dejal, da bi morali ljudje, ki iz kakršnega koli razloga nimajo upravljavca sklada, prejemati enako pokojnino kot drugi – to je naš cilj. Toda kaj ta cilj pomeni v praksi? Ali bi moral privzeti sklad zmanjšati tveganje, si prizadevati za rast ali preprosto ohraniti nizke administrativne stroške?
Sedmi AP sklad je očitno dal visoko prednost ohranjanju nizkih stroškov upravljanja sklada. Leta 2004 so njeni stroški po rabati Upravi za premijske pokojnine znašali 0,15 odstotka vloženih sredstev, v povprečju za lastniške sklade v premijskem pokojninskem sistemu pa 0,60 odstotka. Administrativni stroški ostajajo nizki – sklad ima le trinajst zaposlenih in večino funkcij upravljanja skladov sklene s švedskimi in tujimi družbami za upravljanje skladov, močno pa je odvisen od indeksnih skladov.
Izkušnje Sedmega AP sklada pa tudi kažejo, da je verjetno, da bo v katerem koli privzetem skladu obstajala napetost med ciljem varnosti sklada in visokimi donosi. Dolgoročno doseganje visokih donosov zahteva veliko ponderiranje naložb v lastniški kapital z višjim donosom. Sedmi AP sklad je močno poudaril cilj višjih dolgoročnih donosov, s trenutnim ciljnim portfeljem 10 odstotkov vrednostnih papirjev z indeksom inflacije, 17 odstotkov švedskih delnic, 65 odstotkov tujih delnic, 4 odstotke zasebnih delniških skladov, in 4 odstotke v hedge skladih. Kratkoročno je ta strategija privedla do velike volatilnosti vrednosti računov in izgub za tiste, ki so vstopili v zgodnjih krogih.
Švedske izkušnje s premijsko pokojnino tudi kažejo, da se lahko privzeti sklad vključi v razprave o domačih, etičnih in okoljskih naložbenih praksah. Dejansko je Sedmi AP sklad zavzel še bolj agresivno stališče do teh vprašanj kot drugi državni pokojninski skladi, deloma zato, ker ne sme glasovati o svojih delnicah. Namesto tega se je odločil dezinvestirati v podjetja, ki so jih nepristranska sodišča spoznala za krive kršitve mednarodnih konvencij, ki jih je Švedska spoštovala, vključno s konvencijami o človekovih pravicah, delu, okolju, podkupovanju in korupciji. V letu 2004 je bilo osemintrideset podjetij na seznamu za izključitev naložb za celo leto ali del leta.
Lekcije za Združene države
Če bodo oblikovalci politike ZDA nadaljevali s predlogom predsednika Busha za vzpostavitev sistema individualnih računov, švedska izkušnja ponuja več lekcij o izvajanju in oblikovanju.
Centralizirana uprava
Švedski model centralizirane uprave minimizira dodatno breme papirologije za delodajalce, olajša široko izbiro skladov in vladi omogoča, da se pogaja o znižanih stroških upravljanja s strani ponudnikov skladov. Toda centraliziran sistem upravljanja ni brez težav. Imetniki individualnih pokojninskih računov dolgo čakajo, preden se njihovi računi knjižijo v dobro za prispevke. In odločitev Švedske, da prenese zagonske stroške centraliziranega
Ali bi morala vlada ZDA ustanoviti novo agencijo za upravljanje individualnih računov? Glede na razmeroma omejeno raven dejavnosti menjave sredstev na Švedskem, pa tudi potrebo po tesnem povezovanju funkcij upravljanja računov in poročanja z vlogami, ki jih opravlja Uprava za socialno varnost (SSA) v Združenih državah, bi bilo morda bolj smiselno ohraniti upravljanje individualnih računov znotraj SSA. Toda ta pristop bi lahko povzročil pritisk na lokalne urade SSA, da zagotovijo storitve, za katere niso ustanovljene (npr. pomoč ljudem pri spremembah skladov v času finančne panike), kot tudi storitve, za katere ne bi bilo primerno, da bi jih zagotavljali. sploh (npr. svetovanje pri izbiri posameznih sredstev).
Če bi upravljanje računov obdržali v okviru SSA, bi morala ameriška vlada javnosti posredovati jasno sporočilo, da so storitve zamenjave skladov na voljo le prek drugih mehanizmov in da SSA ne more dati nobenih nasvetov o izbiri posameznih skladov. To bi zahtevalo veliko – in stalno – kampanjo obveščanja javnosti. Toda nekaj nesporazuma je skoraj neizogibno in bi lahko škodilo podobi in morali agencije.
Švedske izkušnje tudi kažejo, da je za vzpostavitev in delovanje nove centralne upravne organizacije potrebno dolgo časa. Zahteve informacijske tehnologije za tak sistem so še posebej zastrašujoče. Dejansko je bilo treba švedsko shemo odložiti, da bi zagotovili, da bo tehnologija delovala, in PPM je moral na koncu plačati več kot 25 milijonov dolarjev za računalniški sistem, ki ga ni nikoli uporabljal, potem ko je odpovedal pogodbo s prodajalcem sistema. Poskus prehitrega uvajanja sistema individualnih računov bi lahko povzročil resne težave pri izvajanju in spodkopal zaupanje javnosti v sistem.
Vstopne ovire za ponudnike skladov
Švedske izkušnje kažejo, da je število možnosti skladov v sistemu individualnega računa lahko zelo veliko – in sčasoma raste – razen če obstajajo pomembne vstopne ovire. Veliko število izbir v švedskem sistemu skoraj zagotovo odvrača od aktivne izbire zaradi velikega števila potencialnih udeležencev. Boljša možnost za Združene države je, da ponudijo veliko manjšo paleto generičnih skladov – morda pet do dvajset –, ki vlagateljem ponujajo vrsto izbire: na primer delnice proti naložbam s fiksnim donosom ali domača v primerjavi z mednarodno izpostavljenostjo. Toda to, da državni pokojninski organ izbere upravljavce skladov, povzroča težka vprašanja za organ, ki izbira, saj bodo pristojbine, ustvarjene za ponudnike skladov, verjetno zelo velike. Varčevalni načrt zvezne vlade je ta vprašanja rešil z malo polemik, vendar bi bili vložki v shemo individualnih računov za celotno družbo veliko večji.
Omejevanje tveganja
Švedske izkušnje tudi kažejo, da bi bilo treba v sistemu individualnega računa uvesti nekatere omejitve glede vsebine možnosti sklada. Deset najslabših skladov v prvem letu švedske premijske pokojnine – vsi delniški skladi s poudarkom na tehnologiji – je izgubilo osupljivo povprečje 76,6 odstotka svoje vrednosti. Čeprav večina vlagateljev verjetno ni vložila vsega svojega denarja v takšne sklade, za to ni bilo zakonskih omejitev. Omejitve je treba uvesti tako za sektorske sklade kot tudi za sklade za posamezne države in regije.
Vključitev delavcev pri izbiri sklada
Švedske izkušnje z individualnimi računi poudarjajo težave pri vključevanju mladih delavcev pri izbiri sklada, zlasti po prvem krogu izbire, ko je medijska pozornost velika in se tako rekoč celotna delovna sila odloča hkrati. Te težave bodo verjetno še posebej hude za delavce, ki tekoče govorijo angleško. Vlada bi morala zagotoviti večjezično gradivo za povečanje sklada za izbiro med to skupino.
Privzeti sklad
Švedske izkušnje jasno kažejo na pomen privzetega sklada za tiste, ki ne izbirajo, če se Združene države premaknejo na sistem univerzalnih in ne izbirnih individualnih računov. V Združenih državah bi bila ustanovitev novega upravljavskega subjekta, povezanega z vlado za privzeti sklad, draga in politično sporna. Oddaja pogodbe o upravljanju privzetega sklada več različnim podjetjem za upravljanje skladov s konkurenčnimi ponudbami bi verjetno povzročila manj nasprotovanja.
Vsaj tako pomembno kot kdo upravlja privzeti sklad, je vprašanje, kako je zasnovana privzeta možnost. Izkušnje premijskega varčevalnega sklada švedskega Sedmega pokojninskega sklada kažejo, da obstajajo zelo resnični kompromisi med dolgoročno rastjo in zaščito naložbenega kapitala za tiste, ki se iz kakršnega koli razloga vzdržijo izbire sklada. Ni očitnega pravilnega odgovora na kompromis med rastjo in varnostjo, vendar je verjetno najbolje, da ponudite različne privzete vrednosti za mlajše in starejše delavce in postopoma premaknete sredstva starejših vzdržanih delavcev v varnejše naložbe.
Če bi v Združenih državah Amerike kot del posameznega računa ustanovili sklad, ki ga upravlja država, švedske izkušnje kažejo, da ne bi bil brez polemik glede okoljskih, etičnih in domačih naložbenih meril. Seveda takšna merila ne bi bila nujno sprejeta v političnem sistemu, ki je veliko bolj konservativen od švedskega – ali pa bi lahko obstajali pritiski za drugačno skupino meril.
Ali bi morali na primer delniški skladi izključiti podjetja, ki proizvajajo tobačne izdelke, strelno orožje ali alkoholne pijače? Podjetja, ki zaposlujejo ali sklepajo pogodbe z dobavitelji, ki uporabljajo delovno silo? Podjetja, ki vlagajo v države z nenavadno represivnimi režimi? Izkušnje švedskega neplačevalnega sklada kažejo, da je posamezna podjetja mogoče izključiti z majhnim ali nič povečanim stroški upravljanja sklada – kar bi lahko otežilo izogibanje političnim bitkam glede tega, ali naj to storijo in katera merila uporabiti pri sprejemanju teh odločitev.
Zaključek
Švedske izkušnje s sistemom centralno upravljanih individualnih pokojninskih varčevalnih računov kažejo, da lahko tak sistem zagotovi velike priložnosti za prihranek pri upravnih stroških, ne da bi pri tem omejil izbiro skladov. Vendar pa tudi namiguje, da lahko dovoljenje odprtega vstopa upravljavcem skladov preobremeni udeležence in povzroči, da se več udeležencev odloči za privzeti sklad, kjer je na voljo. Omogočanje aktivne izbire upravljavcev skladov ne bo samodejno vodilo do aktivne izbire, zlasti med novimi udeleženci na trgu dela in priseljenci. Poleg tega tisti, ki izbirajo, ne bodo vedno izbirali pametno. In kako je treba vlagati sredstva tistih, ki se ne odločajo aktivno, še zdaleč ni samoumevno. Pri oblikovanju sistemov individualnih računov, tako kot pri večini drugih sektorjev politik, je hudič v podrobnostih in te podrobnosti zahtevajo od oblikovalcev politike vsaj toliko pozornosti kot odločitev o vzpostavitvi sistema individualnih računov ali ne.