Gospod predsednik in člani komisije:
Hvala, ker ste me povabili, da danes pričam o vprašanju razširitve individualnih pokojninskih računov. Moje pričevanje je sestavljeno iz dveh delov: povzetka glavnih ugotovitev in podrobnejše razprave o podlagi za sprejete sklepe.
Glavne ugotovitve
Diskusija
Nizka stopnja zasebnega in nacionalnega varčevanja je eden najpomembnejših gospodarskih problemov, s katerimi se sooča naša država danes in v prihodnosti. Ameriške stopnje varčevanja so v zadnjih letih v primerjavi z drugimi državami in po zgodovinskih standardih zelo nizke. Na nacionalni ravni bi lahko več varčevanja financiralo povečane naložbe. To pa lahko delavce naredi bolj produktivne ter dvigne njihove plače in življenjski standard. Na ravni gospodinjstva povečano varčevanje pomaga ljudem pri pripravi na upokojitev, zagotavlja blažilo za finančne krize in pomaga pri doseganju drugih finančnih ciljev.
Ponujenih je bilo veliko možnih dejavnikov, ki pojasnjujejo upad prihrankov. Sem spadajo: povečani medgeneracijski transferji starejšim; razširitve vladnih programov, ki zmanjšujejo potrebo po varčevanju (vključno s socialno varnostjo, Medicare, Medicaidom, zavarovanjem za primer brezposelnosti, nadomestili za delavce, stanovanjskimi garancijami in študentskimi posojili); liberalizacija dolžniških trgov; demografske spremembe; in upočasnitev rasti dohodka od sredine sedemdesetih let prejšnjega stoletja. Davčni vidiki so na tem seznamu še posebej odsotni; dejansko je lahko splošno davčno in inflacijsko okolje, s katerim se soočajo varčevalci, danes vsaj tako ugodno, kot je bilo v preteklosti. Najvišje mejne davčne stopnje so po preteklih standardih razmeroma nizke, inflacija, ki zvišuje efektivno davčno stopnjo na finančna sredstva, pa je precej nizka. Kljub tem premislekom se včasih trdi, da je davčna politika učinkovit način za znatno dvig stopnje varčevanja.
Davčna politika varčevanja je nedosledna. Nekatera sredstva so obdavčena po visokih efektivnih stopnjah, medtem ko je veliko število obdavčenih po zelo nizkih stopnjah, ki so lahko celo negativne. Davčno prednostnih načinov varčevanja ne manjka. Trenutne možnosti vključujejo IRA, pokojnine z določenimi zaslužki, pokojnine z določenimi prispevki, načrte 401(k), načrte Keoghs, načrte 403(b), načrte 457, varčevalne načrte zvezne vlade, načrte SIMPLE, načrte SEP, fiksne in spremenljive rente ter življenjsko zavarovanje varčevanje. Poleg tega so stanovanjske in občinske obveznice prav tako davčne ugodnosti, kot tudi kapitalski dobički, ki pripadajo nekorporativnim podjetjem. V zadnjih nekaj desetletjih, ko je stopnja osebnega varčevanja padla, je varčevanje z davčnimi ugodnostmi (prek pokojnin, 401(k)s, IRA, Keoghs in življenjskega zavarovanja) postalo vedno pomembnejša sestavina celotnega osebnega varčevanja. Med letoma 1986 in 1993 je varčevanje na davčno prednostnih računih predstavljalo približno 100 odstotkov neto osebnega varčevanja (tabela 1). To ne pomeni, da ni bilo nobene druge varčevalne dejavnosti, pomeni le, da je bilo vsako bruto varčevanje na drugih računih v celoti izravnano z dvigi s teh računov ali povečanjem zadolževanja.
[Tabela 1]
Velike razlike v efektivnih davčnih stopnjah za varčevanje ustvarjajo priložnosti za vlagatelje, da sredstva preusmerijo na račune, ki imajo najbolj davčno prednost. Razlike v stopnjah, skupaj z davčno olajšavo plačil obresti, ustvarjajo priložnosti za nadaljnje igranje sistema z zadolževanjem, odbitkom plačil obresti in vlaganjem v davčno prednostno sredstvo.
IRA so le še ena zaplata v nori odeji politike varčevanja. Prispevki do 2000 $ na leto so davčno priznani za gospodinjstva z dohodkom do predpisanih omejitev. Odbitnost se nato postopoma odpravi, ko dohodek še narašča. Stanja nastanejo neobdavčeno. Od vseh dvigov se plača običajna dohodnina, 10-odstotna kazen pa se odmeri tudi za dvige, ki niso povezani s smrtjo ali invalidnostjo, vendar nastopijo, preden je imetnik računa star 59,5 let.
Več trenutnih predlogov bi spremenilo IRA na več načinov, vključno z:
Ti predlogi vključujejo vprašanja davčne politike, proračunske politike, varnosti dohodkov pri upokojitvi in varčevalne politike.
Premisleki davčne politike
Širitev IRA bi bila kontraproduktivna davčna politika. Predlogi IRA bi davčni sistem naredili bolj zapleten in vsiljiv. Resno premislek o tem, kako bi IRS preveril, ali je bil določen umik opravljen za določen namen, kaže na težave pri skladnosti in izvrševanju. Uveljavljanje kombiniranih omejitev za IRA in načrte izbirnih odlog bi povzročilo dodatne preglavice glede skladnosti. Davčne razprave leta 1996 so pravilno poudarile pomen razširitve osnove, odprave vrzeli in znižanja stopenj na dohodkovno nevtralen način. Ko gremo v leto 1997, se predlogi, ki širijo IRA, premikajo v ravno nasprotno smer.
Medtem ko se IRA pogosto opisujejo kot varčevanje z odloženim davkom, je efektivna davčna stopnja za IRA običajno nič ali negativna. Efektivna stopnja je nič, če je davčna stopnja, ki velja za odbitni prispevek, enaka stopnji, ki velja za umik. Ker pa so mejne davčne stopnje padle od leta 1986 in ker se ljudje ob upokojitvi običajno soočajo z nižjimi mejnimi davčnimi stopnjami kot v delovnih letih, bo efektivna davčna stopnja za mnoge imetnike IRA verjetno negativna. Na primer, gospodinjstvo, ki odšteje prispevek IRA v višini 2.000 $ po 28-odstotni davčni stopnji, hrani sredstvo 20 let z 10-odstotno letno donosnostjo in dvigne sredstva po 15-odstotni davčni stopnji, plača efektivno davčno stopnjo v višini negativnih 9 odstotkov na IRA. Prebijanje luknje v davčnem zakoniku za ustvarjanje več sredstev z negativnimi efektivnimi davčnimi stopnjami je neučinkovito in nepravično. Dobra davčna politika bi izravnala obdavčitev vseh oblik varčevanja, morda pa bi znižala celotno obdavčitev varčevanja.
Premisleki o proračunski politiki
Razširitev IRA bi bila tudi kontraproduktivna proračunska politika. Prvič, ustvaril bi novo pravico za vsakogar, ki ima dovolj sredstev, da položi denar na določen račun. Dejstvo, da so IRA davčna pravila in ne programi porabe, nas ne bi smelo zaslepiti pred bistveno enakovrednostjo upravičenosti, ki je določena v davčnem zakoniku, in ene na strani porabe. Davčne pravice so prav tako drage (in jih je pogosto težje razločiti) kot pravice do porabe. Pravica IRA bi večinoma pripadala gospodinjstvom v zgornjem delu razdelitve dohodka in bi zagotovila večja plačila pravic (tj. znižanje davkov) premožnejšim gospodinjstvom, ki so prispevala več ali se soočajo z višjimi davčnimi stopnjami. Ključ do dolgoročnega nadzora proračuna je odpraviti ali zmanjšati obveznosti glede upravičenosti, ne pa jih povečati.
Drugič, trenutni proračunski postopki podcenjujejo stroške zaostalih IRA. Zahteva po 5-letnem obdobju zadrževanja, preden so dovoljeni dvigi brez kazni, dejansko preseže večino stroškov čez petletno proračunsko obdobje. Proračunska politika bi se morala usmeriti v bolj popolno obračunavanje stroškov vladnih programov.
skozi katere celine poteka prvi poldnevnik
Tretjič, za vsak dani znesek prispevkov se bo omogočanje tradicionalnih prednaloženih IRA in nazaj naloženih IRA izkazalo za dražje v smislu prihodka kot imeti katerega koli od njih. Pri drugih enakih stvareh bodo ljudje, ki verjamejo, da bo njihova davčna stopnja, ko bodo dvignili sredstva, nižja, kot je zdaj, bodo izbrali vnaprej naložene IRA, tako da lahko izkoristijo odbitek po relativno višji trenutni davčni stopnji. Podobno bodo ljudje, ki verjamejo, da bo njihova davčna stopnja ob umiku nižja od trenutne, izbrali IRA z zaostankom, da bi dosegli največje znižanje davka.
Premisleki o upokojitvenem dohodku
Razširitev pogojev za umike IRA brez kazni bi ogrozila cilje pokojninskih dohodkov IRA in bi lahko zmanjšati tako varčevanje kot davčni prihodek. Lahko si predstavljamo, da se seznam prednostnih rab sredstev IRA neomejeno širi. Prav tako si lahko predstavljate, da se bo seznam priljubljenih računov razširil: če je mogoče izkoristiti sredstva IRA, zakaj ne bi Keoghs, načrti SIMPLE, SEP, 401(k)s, pokojnine ali fiksne in spremenljive rente? Poleg tega bi nastale težke administrativne težave, povezane z zmanjševanjem zlorabe teh določb. Zaradi teh težav bo davčni zakonik bolj zapleten in bo od IRS zahtevala, da zbere več informacij, kar bi lahko bilo precej vsiljivo ali tvegalo, da ne bo uveljavil določb.
Če so dvigi dovoljeni za nove, prednostne uporabe sredstev, sta najpomembnejša dva vidika. Prvič, dvigi bi morali biti dovoljeni samo za sredstva, prispela po sprejetju zakonodaje. Konec leta 1995 sta bilanca IRA in Keogh znašala 1,2 bilijona dolarjev. Ta sredstva so bila naložena na račune z razumevanjem, da jih je treba hraniti do upokojitve ali pa jim grozi kazen. Če ta sredstva postanejo primerna za dvig brez kazni, bi lahko stopnja varčevanja dejansko padla. Denimo, da je bilo v enem letu 5 odstotkov teh sredstev odvzetih za druge namene. To bi pomenilo približno 60 milijard dolarjev dvigov ali približno 20 odstotkov osebnega prihranka. Drugič, sredstva, umaknjena iz odbitnih IRA, bi morala biti obdavčena z dohodnino, tudi če je kazen opuščena. V nasprotnem primeru celoten umik nikoli ne bo obdavčen, kar bi povzročilo očitne neenakosti in neučinkovitosti.
Premisleki glede politike shranjevanja
Vsi ti problemi v davčni politiki, proračunski politiki in politiki dohodka pri upokojitvi bi bili morda vredni stroškov, če bi širitve IRA zagotovo znatno povečale zasebno in nacionalno varčevanje. Vendar pa je učinek IRA na varčevanje predmet precejšnje polemike, zato je koristno začeti z nekaj osnovami.
Edini najpomembnejši dejavnik je to IRA ne zagotavljajo spodbud za varčevanje . Namesto tega IRA zagotavljajo spodbude za nalaganje sredstev na določen račun. Razlikovanje je ključnega pomena.
Obstaja veliko načinov za financiranje prispevkov IRA. Eden od načinov je seveda dvig varčevanja. To vključuje manjšo porabo ali, naravnost povedano, znižanje trenutnega življenjskega standarda. To je boleč način izkoriščanja davčnih olajšav, ki jih ponujajo IRA. Obstajajo pa razmeroma neboleči načini za zajemanje tudi davčne olajšave. Na primer, prispevek se lahko financira s prenosom obstoječih obdavčljivih sredstev v IRA, s prerazporeditvijo v IRA sedanji ali prihodnji prihranek, ki bi bil opravljen zunaj IRA, ali s povečanjem dolga gospodinjstev. Te neboleče metode prispevanja k IRA ne povečajo celotnega zasebnega varčevanja. Tako IRA in druge tako imenovane varčevalne spodbude ne zahtevajo, da vlagatelji varčujejo ali varčujejo več, kot bi sicer.
Kako se bodo ljudje verjetno odzvali na IRA? Zdrava pamet kaže, da bodo ljudje poskušali ujeti davčne olajšave na najmanj boleč način. Razumna domneva je, da je eden od razlogov, zakaj so IRA tako priljubljeni pri davkoplačevalcih, prav zato, ker davkoplačevalcem ni treba znižati svojega življenjskega standarda (zvišati prihranke), da bi zahtevali davčno olajšavo.
Ugotovitve raziskav podpirajo to trditev na najbolj splošni ravni. Ekonomista Joel Slemrod z Univerze v Michiganu in Alan Auerbach z Univerze v Kaliforniji, ki sta preučevala širok spekter študij o učinkih zakona o davčni reformi iz leta 1986, sta ugotovila, da se podobni pojavi pojavljajo pri številnih dejavnostih, povezanih z davki. Ugotavljajo, da se odločitve o časovnem razporedu gospodarskih transakcij najbolj očitno odzivajo na davčne vidike. Naslednja stopnja odgovorov vključuje finančne in računovodske izbire, kot je razporeditev določenega zneska prihranka na davčno prednostno varčevanje v primerjavi z drugimi prihranki. Najmanj odzivna kategorija vedenja velja za dejanske odločitve agentov, kot so spremembe v ravni varčevanja. Ta hierarhija odgovorov, ki se uporablja za IRA, kaže, da večina prispevkov IRA ni nova prihranka.
(A) Kakšen delež prispevkov IRA je novo varčevanje?
V zadnjih letih so številne študije preučevale učinke IRA na varčevanje in prišle do različnih zaključkov.
Ključno vprašanje v tej literaturi je določiti, kaj bi gospodinjstva, ki so imela IRA, varčevala, če teh spodbud ne bi bilo.
Vendar pa je zaradi več dejavnikov to težaven problem, eden pa je podvržen vrsti pristranskosti, ki precenjujejo vpliv IRA na varčevanje. Analize, ki ne upoštevajo teh vprašanj, precenjujejo vpliv IRA na varčevanje. Nobena študija, ki bi popravila te pristranskosti, ne ugotavlja, da IRA povečujejo varčevanje. Namesto tega Engen, Gale in Scholz (1996a, b) kažejo, da upoštevanje teh dejavnikov v veliki meri ali v celoti odpravlja ocenjeni pozitivni vpliv IRA na varčevanje, ugotovljen v nekaterih študijah.
Prvič, vedenje varčevanja se med gospodinjstvi močno razlikuje. Gospodinjstva, ki imajo IRA, imajo sistematično močnejši okus za varčevanje kot druga gospodinjstva. Tako bo preprosta primerjava varčevalnega vedenja gospodinjstev z in brez IRA pristranska v korist dokazovanja, da IRA povečujejo varčevanje. Če nekoliko poenostavimo, predpostavimo, da obstajata dve skupini: veliki varčevalci in mali varčevalci. Pričakovali bi, da bi imetniki IRA (kjer so veliki varčevalci preveč zastopani) prihranili več kot imetniki, ki niso IRA (kjer so bili majhni varčevalci preveč zastopani). Vendar to ne bi zagotovilo informacij o učinkih IRA sam po sebi , razen če obstaja način za nadzor opaznih in neopaznih razlik med velikimi in majhnimi varčevalci.
Celo raziskovalci, ki trdijo, da IRA povečujejo varčevanje, priznavajo, da je heterogenost varčevalnega vedenja ključni dejavnik v tej literaturi. Vendar je pogosto spregledano, da je posledica heterogenosti ta, da so ugotovitve, kot so gospodinjstva z IRA, prihranila več kot gospodinjstva brez IRA, ne namigujejo karkoli o tem, ali prispevki IRA predstavljajo nov prihranek, saj bi se od teh gospodinjstev pričakovalo, da bodo na začetku prihranila več.
Zaradi heterogenosti pri varčevanju študije, ki primerjajo prispevke IRA z tistimi, ki ne prispevajo, ponavadi odkrijejo, da IRA povečajo varčevanje (Hubbard 1984, Feenberg in Skinner 1989, Venti in Wise, 1987, 1988, 1990, 1991). Vendar pa statistični testi zavračajo veljavnost takšnih primerjav (Gale in Scholz 1994.) Nasprotno pa študije, ki primerjajo eno skupino sodelujočih z drugo, ponavadi odkrijejo veliko manjše ali zanemarljive učinke IRA ali razširitev IRA na varčevanje (Gale in Scholz 1994, Attanasio in De Liere 1994, Joines in Manegold 1995). S primerjavo dveh skupin sodelujočih te študije učinkoviteje izolirajo skupine s podobnimi nagnjenostmi k varčevanju in s tem zagotavljajo bolj veljavno primerjavo.
Druga težava je, da sta varčevanje in bogastvo neto pojma in sta široka pojma. Če si gospodinjstvo izposodi 1000 $ in denar položi na varčevalni spodbujevalni račun, je neto zasebno varčevanje nič. Podatki kažejo, da so se gospodinjstva z varčevalnimi spodbudami zadolžila več kot druga gospodinjstva. Zato bi se morale študije osredotočiti na to, kako spodbude za varčevanje vplivajo na bogastvo (premoženje minus dolg), ne le na premoženje. Ker so finančna sredstva majhna v primerjavi s celotnimi sredstvi, imajo lahko študije, ki se osredotočajo le na učinke varčevalnih spodbud na finančna sredstva, še posebej omejen pomen.
Od širitve IRA v zgodnjih osemdesetih letih prejšnjega stoletja so se finančni trgi, pokojnine in socialna varnost močno spremenili. Pokojninska pokritost (razen 401(k)s) je padla v 80. letih prejšnjega stoletja, socialno varnost pa se je zmanjšala v reformah leta 1983. Oba dejavnika bi povzročila, da bi ljudje v poznih 80. ali zgodnjih 90. letih prejšnjega stoletja nabrali več sredstev kot v zgodnjih 80. letih. Poleg tega je znižanje inflacije in davčnih stopenj, ki se je zgodilo v osemdesetih letih prejšnjega stoletja, naredilo finančna sredstva relativno privlačnejša od opredmetenih sredstev (kot so stanovanja). To je privedlo do močnega povečanja borznega trga in premikov bogastva iz nefinančnih v finančne oblike. Zaradi vseh teh razlogov je pomembno preučiti vpliv IRA na mere širokega premoženja in nadzorovati druge dogodke, ki so se zgodili v osemdesetih letih.
Študije, ki preučujejo samo finančna sredstva, pogosto ugotavljajo velik vpliv IRA na varčevanje (Venti in Wise 1992, 1996). Toda razširitve teh študij kažejo, da učinki izginejo, ko analiza preuči vpliv na širše mere bogastva, ki vključujejo dolg ali nefinančna sredstva in vključujejo vpliv dogodkov, ki so se zgodili v osemdesetih letih (Engen, Gale in Scholz 1996a, b).
Tretjič, stanja IRA predstavljajo stanja pred obdavčitvijo; ne moremo porabiti celotnega zneska, ker ob dvigu zapadejo davki in morda kazni. Nasprotno pa prispevki na druge račune na splošno niso odbitni in se lahko na splošno porabi celotno stanje na obdavčljivem računu. Zato določeno stanje na varčevalnem spodbujevalnem računu predstavlja manj prihranka (opredeljeno kot zmanjšana prejšnja poraba ali povečana prihodnja poraba) kot enakovreden znesek na običajnem računu.
Analize, ki so pravilne za te pristranskosti, kažejo, da je malo, če sploh kateri od skupnih prispevkov k IRA, povečalo zasebno ali nacionalno varčevanje. Ta sklep dosledno izhaja iz dokazov in ocen iz široke palete metodologij, vključno s podatki časovnih vrst, preseki, panelnimi podatki, kohortno analizo, simulacijskimi modeli in analizo dokazov iz Kanade (Engen, Gale in Scholz 1996a, b ).
(B) Kdo je prispeval k IRA in zakaj je to pomembno
Podporni dokazi za to stališče izhajajo iz podatkov o tem, kdo je prispeval k IRA. Tabela 2 kaže, da so bila gospodinjstva z IRA leta 1986 zelo drugačna od gospodinjstev, ki nimajo IRA. V primerjavi z gospodinjstvi brez IRA je imel tipični imetnik IRA sedemkrat več finančnih sredstev, ki niso IRA, štirikrat večjo neto vrednost in osemkrat več prihrankov. Čeprav so nekatere od teh razlik posledica opaznih značilnosti, obstaja splošno soglasje, da imajo gospodinjstva z IRA ponavadi močnejše neopazne okuse za varčevanje kot opazovalno enakovredne gospodinjstva brez IRA.
[Tabela 2]
Dve vrsti gospodinjstev bosta najbolj sposobni in s tem najverjetneje neboleče vplačati prispevke, torej prispevke, ki ne dvigujejo zasebnega varčevanja. Prva so gospodinjstva, ki imajo veliko drugega premoženja. Ta gospodinjstva imajo več obstoječih sredstev, ki jih je treba prenesti, običajno imajo več tekočih prihrankov za prenos in imajo manj potrebe po vzdrževanju vseh svojih sredstev kot previdnostni ukrep pred izrednimi razmerami. Drugi so starejša gospodinjstva, za katera je manj verjetno, da se bodo soočila z zavezujočo kazen predčasnega umika. V skrajnem primeru se ljudje, starejši od 59,5 let, ne soočajo s kaznimi predčasnega umika. Za vsako skupino so IRA dobri nadomestki za varčevanje, ki bi ga ta gospodinjstva vseeno naredila, zato prispevek IRA verjetno ne bo predstavljal novega prihranka.
Podatki iz osemdesetih let kažejo, da so gospodinjstva s finančnimi sredstvi, ki niso IRA, leta 1986 nad 20.000 $ (približno 28.600 $ v dolarjih iz leta 1996) ali ki so bila stara 59 let ali več, so v obdobju 1983–1986 ustvarila več kot dve tretjini vseh prispevkov IRA.
Gospodinjstva, ki so imela finančna sredstva ne-IRA, ki presegajo 40.000 $ (približno 57.200 $ v dolarjih iz leta 1996) ali katerih glava je bila stara 59 let ali več, so v tem obdobju ustvarila polovico vseh prispevkov IRA. Medtem ko nekateri ljudje trdijo, da je veliko računi imela gospodinjstva srednjega razreda, podatki kažejo, da največ prispevki so izdelala gospodinjstva, ki bi menila, da so IRA in drugi varčevalni dobri nadomestki. To nakazuje, da so bili splošni učinki IRA na varčevanje verjetno v najboljšem primeru majhni.
Nasprotno pa bodo prispevki predstavljali neto dodatek k varčevanju le, če se financirajo z zmanjšanjem porabe, kar se bo zgodilo le, če bodo IRA in drugo varčevanje slabo nadomestilo drug drugega. To se pogosteje zgodi pri gospodinjstvih, ki imajo manj sredstev in so mlajša. Če je torej treba razširiti IRA, bi morala biti širitev usmerjena na skupine z nižjimi dohodki. Skupine z višjimi dohodki bodo običajno imele višja sredstva in bodo lažje nadomestile druga sredstva v IRA.
(C) Skupni učinki razširjenih IRA na varčevanje
Koliko bi širitev IRA dvignila nacionalno in zasebno varčevanje? O tem vprašanju je mogoče dobiti nekaj perspektive, če opazimo, da je neto nacionalno varčevanje padlo z 8 odstotkov neto nacionalnega proizvoda v petdesetih, šestdesetih in sedemdesetih letih prejšnjega stoletja na 4,1 odstotka v devetdesetih letih. Osebno varčevanje je padlo s 7 odstotkov osebnega razpoložljivega dohodka med letoma 1950 in 1980 na manj kot 5 odstotkov v devetdesetih letih.
Eden od načinov za merjenje učinka vse davčna politika varčevanja je upoštevanje učinkov zamenjave dohodnine z davkom na potrošnjo. Ocene Engen in Gale (1996) kažejo, da bi prehod na čisti potrošniški davek – brez osebnih oprostitev ali olajšav pri prehodu – kratkoročno dvignil stopnjo prihranka za približno 1,5 odstotne točke in za približno 0,5 odstotne točke na dolgi rok. Proizvodnja na prebivalca bi se v prvih 10 letih povečala za približno 1,5 odstotne točke. Ti učinki so pozitivni, vendar so skromni v primerjavi z zgoraj navedenim upadom varčevanja.
Rezultati zagotavljajo tudi koristen pogled na to, kaj lahko dosežemo s ciljno usmerjenimi spremembami davčne politike. Če popolna prenova sistema dohodnine dvigne stopnjo varčevanja za največ 1,5 odstotne točke, je mogoče pričakovati le precej manjši učinek politik, ki se vrtijo po robovih sistema.
Skupni učinek širitve IRA bi bil majhen. Od leta 1982 do 1986 so prispevki IRA predstavljali približno 1 odstotek BDP. Od takrat pa so se davčne stopnje znižale in druge varčevalne spodbude so se povečale. Poleg tega bi širitev prizadela le majhen del prebivalstva. Če bi se prispevki povečali za 0,5 odstotne točke BDP in – če bi razliko med študijami razdelili – bi bila približno polovica teh prispevkov novo varčevanje, bi se zasebno varčevanje povečalo za 0,25 odstotne točke. Toda ob predpostavki efektivne zvezne in državne davčne stopnje približno 25 odstotkov bi se vladno varčevanje zmanjšalo za približno eno četrtino prispevkov, tako da bi neto povečanje nacionalnega varčevanja znašalo približno 0,12 odstotne točke v naslednjih nekaj letih.
Upoštevajte, da ta ocena ne vključuje vpliva dovoljenja dvigov brez kazni (in brez davka od dohodka) za določene namene. Če so ti dvigi dovoljeni iz že obstoječih saldov ali če so umiki opravljeni brez davka na dohodek, bi lahko bil učinek širitve IRA na zasebno in nacionalno varčevanje negativen.
(D) Kratkoročni proti dolgoročni učinki IRA na varčevanje
Nekateri komentatorji (vključno z Engenom in Gale 1993) so poudarili, da so kratkoročni učinki IRA verjetno manj ugodni kot dolgoročni učinki. Ideja je, da bodo ljudje ob uvedbi IRA preusmerili sredstva iz obdavčljivih virov v IRA, tako da prispevki sprva ne bodo novi prihranki. Čez nekaj časa lahko ljudem, ki prispevajo k IRA, zmanjka sredstev za preusmeritev, tako da lahko prispevki IRA sčasoma postanejo novo varčevanje. Na primer, v simulacijskem modelu v Engenu, Gale in Scholz (1994) IRA zmanjšajo kratkoročno varčevanje, vendar dvignejo stopnjo dolgoročnega varčevanja za 0,2-0,3 odstotne točke.
Ključno vprašanje potem postane, koliko časa traja, da se stopnja varčevanja dvigne? V Engen, Gale in Scholz (1994) je potrebnih 49 let, da razmerje med premoženjem in dohodkom preseže prvotno (vrednost pred IRA). Nekateri zagovorniki IRA so sklepali, da bo prehodno obdobje, ker ima tipično gospodinjstvo zelo malo že obstoječih finančnih sredstev, zelo kratko: leto ali manj.
Logika kratkega prehodnega obdobja je zavajajoča iz dveh razlogov. Prvi je preprosto ta, da tipično gospodinjstvo leta 1986 ni imelo IRA, zato tipično gospodinjstvo ni pomembno za razpravo o tem, kako dolgo bo prehod trajal. Ustrezna gospodinjstva so tista, ki so prispevala k IRA, in zlasti tista, ki so še naprej prispevala k IRA: Ali so ta gospodinjstva imela veliko že obstoječih sredstev, ki bi jih lahko preusmerila v IRA? Odgovor tukaj je odločen da. Tabela 2 kaže, da so že obstoječa stanja sredstev visoka med gospodinjstvi z IRA. Tipično gospodinjstvo IRA leta 1986 je imelo več kot 20.000 $ finančnih sredstev, ki niso IRA. Med gospodinjstvi, ki so tri leta zapored prispevala k omejitvi, so bila tipična stanja finančnih sredstev 40.000 $. Jasno je, da bi se lahko za ta gospodinjstva IRA financirali iz že obstoječega stanja sredstev za več let, ne da bi povečali prihranke.
Druga težava z logiko predlagateljev je še pomembnejša: ignorira prispevke IRA, ki se financirajo s trenutnimi ali prihodnjimi prihranki, ki bi bili narejeni tudi brez IRA. Ti prispevki ne predstavljajo novega prihranka. Tabela kaže, da imajo tipična gospodinjstva IRA in 3-letne omejitve plačnikov izjemno visoke ravni drugih prihrankov glede na svoje prispevke IRA in bi zato zlahka financirali prispevke iz varčevanja, ki bi bilo tako ali tako opravljeno. Srednja 3-letna raven varčevanja za 3-letne omejitve prispevkov v SCF je bila 60.000 $. Zagotovo mnogim od njih ne bi bilo težko preprosto prenesti 12.000 $ od tega v IRA. Povprečna 3-letna stopnja varčevanja za tipičnega prispevka IRA je bila 23.000 $. To je zagotovo dovolj veliko za financiranje vseh ali večine tipičnih triletnih prispevkov. Te številke kažejo, da je bilo med gospodinjstvi, ki so prispevala k IRA, veliko v teku vir sredstev, iz katerih bi se lahko financirali prispevki IRA brez dviga varčevanja. Obstajajo vsi razlogi za domnevo, da bi prehodno obdobje lahko trajalo zelo dolgo.
Drugi razlog, zakaj IRA lahko povečajo dolgoročno varčevanje, je ta, da delavci, ki zapustijo delovna mesta, pogosto preoblikujejo svoje pokojnine v IRA. Tako IRA zagotavlja priročen način, da denar ostane vezan, namesto da bi ljudi spodbujal, da sredstva porabijo predčasno. V daljših časovnih obdobjih bi lahko kumulativni učinek, da manj ljudi izplača svojo pokojnino, povečal stopnjo varčevanja. Vendar je treba opozoriti na dve opozorili. Prvič, zdi se, da se tak učinek še ni zgodil. Drugič, ta faktor je že v celoti delujoč v obstoječem sistemu IRA. Širitev IRA ni potrebna.
(E) Ali je oglaševanje prispevalo k novemu varčevanju s prispevki IRA?
Nekateri komentatorji so trdili, da močno oglaševanje IRA pomeni, da so bili prispevki IRA nov prihranek. Čeprav se zdi verjetno, da je finančna industrija močno oglaševala IRA v obdobju 1982–1986, to dejstvo ne daje informacij o tem, ali je bil vir prispevkov IRA novo varčevanje (znižanje življenjskega standarda) ali preusmerjeno premoženje, preusmerjeno varčevanje , ali povečanje dolga. Zagotovo ni dokazov podpirati idejo, da je oglaševanje za IRA vplivalo na raven varčevanja.
Pogled na oglase pa nakazuje, da lahko oglaševanje dejansko spodbudi premikanje sredstev in ne novo varčevanje. Nekateri oglasi so izrecno zagovarjali financiranje IRA z dolgom kot preprost način za pridobitev davčne olajšave (glej Feenberg in Skinner 1989). Aaron in Galper (1984, str. 5) poročata o naslednjem oglasu iz New York Times leta 1984:
Če bi prestavili 2000 $ iz desnega žepa hlač v levi žep hlač, ne bi zaslužili niti centa od transakcije. Vendar, če bi bili ti različni žepi računi pri The Boweryju, bi zaslužili na stotine dolarjev .... Odpiranje individualnega upokojenskega računa je način, da daste denar sami sebi. Čarobnost IRA je v tem, da so vaši prispevki davčno priznani.
Iz očitnih razlogov se zdi, da oglaševanje bolj verjetno poudarja možnost nebolečih prispevkov, ki ne dvignejo varčevanja, kot pa bolečih prispevkov, ki dvigujejo varčevanje.
Drugi pogled na oglaševanje ponuja nedavni plaz oglasov za vzajemne sklade in spremljajoči množični prilivi v te sklade. Slika 1 kaže, da so se vzajemni skladi v zadnjih letih močno povečali, osebno varčevanje ne. Slika 2 kaže, da je povečanje varčevanja vzajemnih skladov usklajeno z zmanjšanjem posameznih imetij delnic in obveznic. To pomeni, da se zdi, da so gospodinjstva v veliki meri prenesla svoja sredstva iz ene oblike v drugo. To nikakor ni kritika industrije vzajemnih skladov, ki dobavlja produkt, ki ga javnost zahteva. Bistvo je le v tem, da prisotnost množičnega oglaševanja ne pomeni, da so kasnejši prispevki nov prihranek.
Podobno nedokazana trditev je, da so IRA ustvarile kulturo varčevanja ali bi jo ustvarile, če ne bi bila okrnjena leta 1986. Do neke mere ta pojem temelji na dokazih o obstojnosti prispevkov IRA skozi čas. Gospodinjstva, ki so prispevala v enem letu, so imela zelo veliko verjetnost, da bodo prispevala tudi v naslednjem letu. To je privedlo do špekulacij, da so IRA sčasoma pomagali ljudem ustvariti dobre varčevalne navade (Skinner 1992, Thaler 1994). Težava pri tem zaključku je, da so podatki o obstojnosti popolnoma skladni s standardnimi modeli (Engen in Gale 1993). Nič ni presenetljivo glede obstojnosti prispevkov skozi čas. Čisto racionalen model brez oblikovanja navad ustvarja enako obstojnost kot podatki.
Poleg tega je zaradi drugih dokazov težko verjeti, da so IRA ustvarili kulturo varčevanja. Zgodnja osemdeseta so bila značilna za nižjo inflacijo, nižje davčne stopnje, visoke realne obrestne mere, znižanje socialne varnosti in razširjene IRA, vendar je stopnja varčevanja v zlatih letih IRA padla, namesto da se je zvišala.
Zaključki
Razširitev ciljno usmerjenih davčnih spodbud za varčevanje verjetno ne bo močno povečala stopnje varčevanja, če sploh, bi pa lahko imela resnične stroške v smislu davčne, proračunske in pokojninske politike. Pretirana osredotočenost na poigravanje z davčnimi spodbudami za varčevanje zakriva druge možnosti za dvig zasebnega in nacionalnega varčevanja. Najbolj zanesljiv način za dvig nacionalnega varčevanja je zmanjšanje proračunskega primanjkljaja na načine, ki ne zmanjšujejo zasebnega varčevanja.
Povečanje zasebnega varčevanja se lahko izkaže za težje, vendar je vredno raziskati več možnosti. Najbolj očiten kandidat je izboljšana finančna izobrazba delavcev. Obstaja resna zaskrbljenost, da znaten del prebivalstva ne bo ustrezno pripravljen na upokojitev. Hkrati pa velik delež gospodinjstev ne uporablja varčevalnih spodbud, ki so jim že na voljo. Vsak lahko na primer prispeva k IRA ali fiksni ali spremenljivi renti, če se tako odloči in prejme davčno prednost glede na druge prihranke. Dejansko sodeluje le približno dve tretjini delavcev, ki izpolnjujejo pogoje za načrte 401(k). Izboljšano izobraževanje bi bilo smiselno tudi za zagotavljanje potrebne pomoči ameriškim gospodinjstvom, saj se pokojninski sistem odmika od načrtov z določenimi prejemki v smeri načrtov z določenimi prispevki, ki nalagajo večjo odgovornost delavcem, in ko se razmišlja o reformi socialne varnosti.
Po mojem mnenju je še eno plodno področje reforme pokojninska zakonodaja. Izboljšan pokojninski sistem bi vključeval izboljšano pokojninsko kritje, poenostavljena pravila o nediskriminaciji z višjim minimalnim prispevkom, višjimi najvišjimi prispevki ter odpravo davkov na presežna izplačila in presežne akumulacije.