V zadnjih dveh letih in pol so se uradni obeti zveznega proračuna ZDA na spektakularen način poslabšali. Zvezni proračun se je s presežka v višini 127 milijard dolarjev v proračunskem letu 2001 premaknil na predvideni primanjkljaj v višini približno 400 milijard dolarjev v proračunskem letu 2003, ki se je končalo 30. septembra. To zmanjšanje je večinoma posledica kratkoročnih dejavnikov, kot sta upočasnitev gospodarstva in vojna proti terorizem. Bolj zlovešče je, da se je predvideni osnovni proračun kongresnega urada za proračun za obdobje 2002–2011 spremenil iz presežka 5,6 bilijona dolarjev januarja 2001, ko je predsednik George W. Bush prevzel funkcijo, v primanjkljaj v višini 2,3 bilijona dolarjev avgusta. Slabše proračunske projekcije za kasnejše desetletje so predvsem posledica znižanja davkov v letih 2001 in 2003 ter povečanja porabe.
Poleg tega uradne številke rišejo preveč optimistično sliko o fiskalnem zdravju naroda. Uradne številke štejejo tekoče presežke v skrbniških skladih socialne varnosti in Medicare v proračunu, čeprav se oba soočata z znatnimi dolgoročnimi primanjkljaji. In projekcije prihodnosti dajejo nerealne predpostavke glede trenutne politike. Ustvarjanje bolj realističnih predpostavk o trenutni politiki in prevzem skrbniških skladov socialne varnosti in Medicare izven proračuna razkriva velika in vztrajna neravnovesja med porabo in prihodki v skupni vrednosti približno 8 bilijonov dolarjev v naslednjem desetletju.
je Mary Tudor, Marija kraljica Škotov
Še huje, ti primanjkljaji so predvideni za desetletje, ki bi moralo biti lahek čas za zvezne finance. Prvi baby boomerji bodo postali upravičeni do socialne varnosti leta 2008 in do Medicare leta 2011. Naraščajoče število novih upravičencev v kombinaciji s podaljševanjem življenjske dobe, tehnološkimi spremembami, ki povečujejo izdatke za zdravstveno varstvo, in počasno rastjo delovne sile, se bo povečalo. pritisk na zvezne finance v prihodnjih desetletjih.
Rešitve za te težave so na voljo, vendar bodo večinoma neprijetne. Oblikovalci politik težav niso povsem prezrli, a tudi odgovorov niso aktivno iskali, zadnje politike pa so stvari še poslabšale. Vsako leto zamude naredi težave težje in dražje za reševanje.
Kakšna je realna proračunska napoved?
Osnovni proračun CBO naj bi bil merilo, na podlagi katerega je mogoče meriti zakonodajne spremembe, ne pa napoved verjetnih izidov. Pri izdelavi svojih 10-letnih projekcij CBO o trenutni politiki opredeljuje tri predpostavke, za katere menimo, da te projekcije niso realistične. Prvič, čeprav domneva, da bo Kongres podaljšal nekatere iztekajoče programe porabe, CBO domneva, da bodo skoraj vse začasne davčne določbe prenehale veljati (potekle), kot je predvideno v zakonu. Na primer, znižanje davkov za leta 2001, 2002 in 2003 naj bi se na različnih mestih končalo pred letom 2011.
Znatni umiki v davčnem zakoniku so nedavni in dramatičen odmik od zgodovinske prakse zveznih oblikovalcev politike, ki nameravajo manipulirati s proračunskimi pravili in prikriti resnične verjetne stroške novih znižanj davkov. Ti davčni zahodi, ki omogočajo povečanje obsega letnih znižanj davkov, pri tem pa ostajajo v okviru proračunskih pravil, postavljajo fiskalno politiko v vedno bolj nevzdržno smer, saj bo kongres, ko bo davčno znižanje uveljavljeno, močno v skušnjavi, da bi ga razširil mimo. njen uradni sončni zahod. Alternativo – ne podaljšanja – bodo nasprotniki oznanili kot zvišanje davkov, korak, ki se oblikovalcem politik tradicionalno zdi neokusen, zlasti v volilnih letih. Glede na to, da si predsednik Bush in številni kongresni voditelji že prizadevajo za trajno znižanje davkov, bi bilo za CBO bolj realno domnevati, da se bodo znižanja davkov podaljšala.
Druga nerealna predpostavka vključuje porabo za programe, ki zahtevajo letne odločitve o odobritvah s strani kongresa. Izhodišče predvideva, da tako imenovana diskrecijska poraba vsako leto raste le zaradi inflacije. Čeprav se presoje glede prihodnjih odločitev glede porabe lahko razumno razlikujejo, menimo, da bo trenutne storitve težko vzdrževati, če tudi poraba ne bo v koraku z rastjo prebivalstva. George W. Bush je podprl isto merilo kot predsedniški kandidat.
Tretja nerealna predpostavka vključuje alternativni minimalni davek (AMT), ki poteka vzporedno z rednim sistemom dohodnine. Čeprav je bil prvotno zasnovan za dvig davkov za bogata gospodinjstva, ki agresivno uporabljajo davčna zavetišča, se bo AMT v naslednjem desetletju vse pogosteje uporabljal za gospodinjstva s srednjimi dohodki, kar bo zvišalo njihove davčne račune in jih mučilo z osupljivimi, nesmiselnimi davčnimi zapletenostmi. Za razliko od običajnega dohodnine AMT ni prilagojen inflaciji in tako pokriva vedno več davkoplačevalcev, ko cene (in dohodki) naraščajo, kar zagotavlja, da bodo oblikovalci politike pod vse večjim pritiskom, da zmanjšajo AMT. Zato naša projekcija, za razliko od osnovnega CBO, predvideva, da je AMT prilagojen tako, da je delež davkoplačevalcev, ki se bodo soočili z davkom v prihodnosti, 3 odstotke – približno enako kot danes.
Uradno izhodiščna vrednost CBO predvideva 10-letni primanjkljaj v višini 1,4 bilijona dolarjev za obdobje od 2004 do 2013, pri čemer se presežki sčasoma povečujejo, kot kaže slika 1. Prilagoditev izhodišča CBO za naše tri predpostavke glede trenutne politike pripoveduje precej drugačno zgodbo. Podaljšanje vseh iztekajočih davčnih določb bi zvezni proračun stalo 2,4 bilijona dolarjev. Prilagoditev AMT bi dodala še 400 milijard dolarjev. Prilagoditev diskrecijske porabe pomeni dodatnih 500 milijard dolarjev izdatkov.
Zaradi teh sprememb zvezni proračun v naslednjem desetletju pusti primanjkljaj v višini 4,6 bilijona dolarjev. Številne negotovosti glede tega, kaj prinaša prihodnost, onemogočajo, da bi te proračunske številke vzeli kot natančne napovedi, vendar je več osnovnih trendov jasnih. Prvič, izhodiščna vrednost CBO kaže, da proračunska prihodnost vključuje naraščajoče presežke v 10-letnem obdobju, medtem ko naša prilagojena enotna proračunska izhodišča pomeni nenehne primanjkljaje do leta 2013, kot je prikazano na sliki 1. Drugič, razlike sčasoma rastejo. Do leta 2013 je razlika med uradnim predvidenim enotnim proračunom in našim alternativnim enotnim primanjkljajem vsako leto več kot 700 milijard dolarjev. Tretjič, naše prilagoditve, ki ne vključujejo stroškov ugodnosti zdravil na recept Medicare ali drugih novih pobud, lahko same podcenjujejo resnost težave.
Končno, vse te številke vključujejo presežke denarnega toka v višini 3,2 bilijona dolarjev v naslednjem desetletju, ki so se nabirali v skrbniških skladih za socialno varnost, Medicare in državne pokojnine. Toda – kot ne bo nikogar presenetilo – se ti skrbniški skladi, ki so zdaj v presežku, soočajo z ogromnimi dolgoročnimi primanjkljaji. V različnih zakonih med letoma 1983 in 1990 je kongres vzel socialno varnost izven proračuna, da bi pomagal razjasniti stanje preostalega zveznega proračuna. Sledimo temu pristopu in ga razširimo na Medicare in državne pokojnine. Kombinacija te prilagoditve s tistimi, ki so bile narejene zgoraj, povzroči predviden primanjkljaj v proračunu, ki ni pokojninski, v obdobju 2004–2013 v višini približno 7,8 bilijona dolarjev. Predvsem ta primanjkljaj obstaja vsako leto do leta 2013, ko je konec proračunskega obdobja.
Zaradi dejstva, da se uradni proračunski okvir izteče leta 2013, so napovedi zavajajoče optimistične, saj se proračunski obeti po tem hitro poslabšajo. Dejansko le malo opazovalcev oporeka temu, da dolgoročna napoved vključuje povečanje primanjkljaja kot deleža gospodarstva.
Nekateri so v zadnjem času trdili, da bo prej nepriznan lonec zlata v prihodnjih prihodkih iz davčno odloženih pokojninskih računov dovolj velik, da bo odpravil večino ali vse dolgoročne proračunske primanjkljaje. Toda osnovni izračuni dolgoročnih proračunskih primanjkljajev že vključujejo skoraj vse predvidene prihodke od dvigov iz računov z odloženimi davki. Posledično ima vključitev novih projekcij nepomembne učinke na dolgoročne proračunske obete.
Ali so primanjkljaji problem?
Nič od tega ne bi bilo pomembno, če primanjkljaji ne bi bili pomembni, vendar so. Po običajnih pogledih na delovanje gospodarstva bo povečanje proračunskih primanjkljajev (ali zmanjšanje presežkov) zmanjšalo prihodnji nacionalni dohodek. Ta veriga dogodkov se začne, ker primanjkljaj zmanjšuje nacionalno varčevanje. Teoretično bi lahko upad javnega varčevanja, ki ga predstavlja proračunski primanjkljaj, izravnal povečanje zasebnega varčevanja. Številni testi pa kažejo, da gospodinjstva ne zbirajo dovolj varčevanja, da bi v celoti izravnali upad javnega varčevanja, ki ga povzroča znižanje davkov.
Nižje nacionalno varčevanje pa zmanjšuje nacionalne naložbe. Ne glede na to, ali je padec investicij v obliki nižjih domačih investicij ali nižjih neto tujih naložb Američanov, zmanjša zalogo kapitala v lasti Američanov in zato zmanjša tok prihodnjih kapitalskih dohodkov, ki jih prejmejo Američani. To pomeni, da bodisi domača zaloga kapitala pade ali pa je država prisiljena zastaviti del svojega prihodnjega kapitalskega dohodka z zadolževanjem iz tujine. V slednjem primeru lahko priliv tujega kapitala pripomore k ohranjanju domače proizvodnje na ravni, na kateri bi bila brez primanjkljaja, a odplačevanje takšnega zadolževanja pomeni, da bodo imeli Američani manjše terjatve do dohodka. Kakorkoli že, prihodnji nacionalni dohodek Američanov je nižji, kot bi bil sicer. Skratka, primanjkljaji zmanjšujejo prihodnji nacionalni dohodek.
To ni kontroverzna teorija. Zagovarjajo ga na primer predsednik centralne banke Federal Reserve Alan Greenspan, predsednik Sveta gospodarskih svetovalcev predsednika Busha Gregory Mankiw in gospodarski voditelji v prejšnjih administracijah Clintona, Busha in Reagana.
S tem povezana skrb je, da bodo predvideni prihodnji proračunski primanjkljaji zvišali obrestne mere. Skupaj s številnimi drugimi ekonomisti, vključno z zgoraj navedenimi, menimo, da primanjkljaji dvigujejo obrestne mere. Dejansko je Svet gospodarskih svetovalcev predsednika Busha nedavno poročal, da bi trajni primanjkljaj v višini 1 odstotka bruto domačega proizvoda dvignil stopnje za skoraj eno tretjino odstotne točke. Ena od posledic je, da bo Busheva znižanja davkov sčasoma dvignila stopnje za približno dve tretjini odstotne točke – povečanje plačil za hipoteko v vrednosti 150.000 $ za približno 750 $ na leto. Druga posledica je, da je kljub znižanju mejnih davčnih stopenj davčni zakon iz leta 2001 zvišal obrestne mere dovolj, da je zmanjšal naložbe in škodoval dolgoročni rasti.
Če želite videti resnične stroške dolgoročnih primanjkljajev v vsakdanjem smislu, pomislite na družino, ki si izposoja veliko denarja za dopust. Na kreditnih karticah se lahko tako poveča, da posojilodajalci zaračunavajo višje obrestne mere za dodatno izposojanje. A tudi brez višje stopnje mora družina odplačati dolg. Posojilo dejansko postavlja hipoteko na prihodnji dohodek družine in s tem znižuje njen prihodnji življenjski standard. Enako velja za državo kot celoto.
Koliko primanjkljaja vplivajo na rast? Običajne ocene, ki temeljijo na modelih, ki jih je razvil predsednik CEA Mankiw, kažejo, da bo upad fiskalnih obetov od januarja 2001 zmanjšal bruto domači proizvod v letu 2012 za vsaj 1 odstotek in zmanjšal nacionalni dohodek na gospodinjstvo v letu 2012 za približno 2300 dolarjev. Stroški bodo nato še večji. Povedano drugače, nadzor primanjkljaja je politika za rast.
Veliki in vztrajni proračunski primanjkljaji lahko povzročijo tudi širše težave. Kot je opazil ekonomist Edwin Truman, lahko znatno poslabšanje fiskalne politike na dolgi rok povzroči izgubo zaupanja v usmerjenost gospodarskih politik ZDA in? spodkopa moč ameriškega gospodarstva ter zaupanje v ekonomsko in finančno politiko ZDA. Takšna izguba zaupanja bi lahko nato povzročila pritisk na dvig domačih obrestnih mer, saj vlagatelji zahtevajo višjo premijo za tveganje za ameriška sredstva. Dolgoročno poslabšanje fiskalnega položaja države lahko povzroči težke in trajne gospodarske težave.
Brez politike je politika
Oblikovalci politik se soočajo s tremi sklopi povezanih proračunskih izzivov: kratkoročni primanjkljaji v naslednjih nekaj letih, srednjeročni primanjkljaji v naslednjih 3–10 letih in dolgoročni primanjkljaji po tem.
Če bi realne proračunske projekcije kazale naraščajoče presežke, kolikor sega oko, kratkoročni primanjkljaji sploh ne bi predstavljali težav. V prisotnosti predvidenih primanjkljajev pa so tekoči primanjkljaji mešani. Primanjkljaji razjedajo osnovni kapital in posledično stroške bo treba sčasoma kriti. Kljub temu lahko v ohlapnem gospodarstvu poraba primanjkljaja da gospodarstvu potreben zagon, nenavadne dogodke, kot je vojna v Iraku, pa bi bilo treba vsaj delno financirati s primanjkljaji.
Veliko bolj zaskrbljujoči so srednje- in dolgoročni primanjkljaji. Čeprav naj bi gospodarstvo v naslednjih nekaj letih doseglo polno zaposlenost, prilagojeni enotni proračun kaže primanjkljaj v vsakem od naslednjih 10 let. Neskladje med prihodki in porabo kaže na temeljno neravnovesje, ki traja do in tudi po tem času, ko se začnejo upokojiti bebe-boomi, kar povzroča pritisk na zvezni proračun brez primere, ki se bo z leti le še povečal.
Vir neravnovesja za letošnje leto je predvsem upad prihodkov. Zvezni davčni prihodki so v proračunskem letu 2003 na najnižji ravni 16,5 odstotka bruto domačega proizvoda, kar je najnižji delež po letu 1959. Davki od dohodkov pravnih oseb in osebni davki so najnižji v gospodarstvu od pred drugo svetovno vojno. Nasprotno pa je poraba leta 2003 približno 20 odstotkov BDP, kar je nekoliko manj od povprečja od leta 1975.
Če vladni voditelji ne bodo mogli ponovno vzpostaviti fiskalne odgovornosti v preostanku tega desetletja, se bo izkazalo, da bo to veliko težje storiti, potem ko se bodo začeli upokojiti ljudje, ki se bodo začeli upokojiti. Uprava pravi, da je njen pristop k reševanju primanjkljaja zmanjšanje porabe in znižanje davkov, da bi gospodarstvo raslo in s tem prineslo več prihodkov. Predsednik je v svojem nagovoru o stanju v Uniji leta 2003 zatrdil: Ne bomo zanikali, ne bomo prezrli, ne bomo svojih težav posredovali na druge kongrese, na druge predsednike in na druge generacije.
katerega leta je bil zadnji lunin mrk
Ta retorika je v najboljšem primeru prazna. Prepuščanje problema prihodnjim generacijam in poslabšanje problema je točno to, kar počne uprava. Ne samo, da uprava povečuje porabo, ne pa jo znižuje, njeno znižanje davkov ne bo povečalo prihodkov – pravzaprav znižanje davkov niti ne bo ustvarilo veliko, če sploh, povečane dolgoročne rasti.
Gospodarska rast, ki jo povzroča nekaj drugega kot znižanje davkov, povečuje gospodarstvo in ustvarja več prihodkov. Toda gospodarska rast, ki jo povzroči znižanje davkov, ne prinaša nujno več prihodkov – gospodarstvo je večje, ja, vendar zanj velja nižja davčna stopnja. Tako na primer, če 10-odstotno znižanje davkov povzroči, da gospodarstvo raste za 1 odstotek, se prihodki ne povečajo. Namesto tega padejo za približno 9 odstotkov. Dejansko je uprava leta 2001 trdila, da je namen znižanja davkov zmanjšati presežek. Leta 2003 so v izjemnem preobratu uradniki uprave trdili, da so za dvig presežka (zmanjšanje primanjkljaja) potrebna enaka znižanja davkov, pospešena in trajna. Celo lastne ocene administracije kažejo, da je njena nova retorika napačna in da znižanje davkov ne poveča prihodkov – v skladu z ocenami skupnega odbora za obdavčitev kongresa, kongresnega proračunskega urada in vseh drugih večjih makroekonomskih modelov, ki jih poznamo.
Znižanje davkov ni način za zmanjšanje dolgoročnega primanjkljaja – tudi če znižanje davkov ustvari večjo gospodarsko rast, ne ustvari dovolj, da bi izravnalo svoje neposredne učinke zniževanja prihodkov. Poleg tega ocene CBO kažejo, da bodo proračunski načrti uprave verjetno imeli nič ali negativen učinek na rast. Ocene skupnega davčnega odbora kažejo, da bo znižanje davkov iz leta 2003 dolgoročno verjetno zmanjšalo delovna mesta in rast, saj škodljivi učinki večjih proračunskih primanjkljajev odtehtajo pozitivne učinke znižanja davkov. Znižanje davčnih stopenj lahko poveča varčevanje, delo in naložbe, vendar višji primanjkljaj, ki ga povzroča znižanje davkov, zmanjša nacionalno varčevanje in lahko dvigne obrestne mere. Neto učinek na dolgoročno rast je po večini študij negativen.
V zadnjih nekaj desetletjih so nacionalni oblikovalci politik obeh strani vztrajno prizadevali za fiskalno odgovornost. Ronald Reagan je privolil v povišanje dohodnine v letih 1982 in 1984, ko je postalo jasno, da je njegovo znižanje davkov iz leta 1981 v kombinaciji s povečanimi izdatki za obrambo in upočasnjenim gospodarstvom povzročalo opustošenje zveznih financ. Leta 1990 so demokrati in republikanci, soočeni z nenehnimi predvidenimi primanjkljaji, sestavili proračunski sporazum, ki je zvišal davke, zmanjšal porabo in uvedel nove omejitve pri povečanju porabe in znižanju davkov. Leta 1993, ko so se gospodarske in fiskalne težave nadaljevale, so demokrati v kongresu zvišali davke, zmanjšali porabo in podaljšali proračunske omejitve iz leta 1990. Zaradi te hvale vredne novejše zgodovine je odločenost uprave, da ignorira temeljne težave, cinično in razočaranje. Namesto zvišanja davkov in zmanjšanja porabe je Busheva administracija predlagala zvišanje porabe in nadaljnje znižanje davkov, namenjeno družinam z visokimi dohodki. Kar je potrebno, je vrnitev k videzu fiskalne zdrave pameti.
Alternativni pristop
Kongres in uprava lahko in bi morala zmanjšati zapravljanje, goljufije in zlorabe v programih porabe ter izboljšati prizadevanja za pobiranje davkov, ki trenutno niso plačani. Toda tudi če so ta prizadevanja spektakularno uspešna, ne bodo odpravila osnovnega neravnovesja med predvidenimi prihodki in odhodki.
Zmanjševanje porabe in dvig davkov nista srečni alternativi, vendar bo na koncu potrebna kombinacija obojega. Predhodne fiskalne težave so po izvoru in naravi drugačne od drugih, s katerimi se je država soočala. Verjetno bomo morali najti nov način ravnanja z njimi. Zlasti se zdi nemogoče ohraniti predstavo, da je zvezna poraba mogoče ohraniti v povprečju po letu 1980, ki znaša približno 21 odstotkov BDP, ne da bi bodisi močno zmanjšali glavne programe pravic ali praktično odpravili preostali del vlade. Do leta 2030 naj bi poraba samo za socialno varnost, Medicare in Medicaid dosegla 14 odstotkov BDP, kar je približno 8 odstotkov danes. Celo do leta 2013 bi v skladu z zgoraj navedenimi prilagojenimi proračunskimi projekcijami uravnovešanje proračuna zahtevalo 41-odstotno zmanjšanje izdatkov za socialno varnost in Medicare, 47-odstotno znižanje diskrecijske porabe ali 17-odstotno zmanjšanje vseh neobrestnih izdatkov. Tako huda znižanja se zdijo malo verjetna iz političnih razlogov in bi bila neprivlačna iz gospodarskih in socialnih razlogov, razen če verjamemo, da je skoraj vsa javna poraba potratna.
Najbolj neposredna grožnja davčni zdravju je predlog uprave, da bi znižanje davkov iz leta 2001, 2002 in 2003 postalo trajno. Uprava najraje označi socialno varnost in Medicare kot resnično fiskalno nevarnost. Toda, če bi vse začasne davčne določbe v davčnem zakoniku postale trajne, bi samo v letu 2013 stalo 430 milijard dolarjev ali 2,4 odstotka BDP. V naslednjih 75 letih bi trajni primanjkljaj nedavnih davkov zmanjšal dolgoročne prihodke za več kot trikratni aktuarski primanjkljaj socialne varnosti in za več kot skupni primanjkljaj v programu socialne varnosti in bolnišničnega zavarovanja Medicare v istem obdobju. S temi ukrepi si znižanja davkov uprave zaslužijo vsaj enakomerno obračunavanje na seznamu politik, ki predstavljajo resnično fiskalno nevarnost.
Poleg tega zakonodaja, ki povečuje ugodnosti zdravil na recept Medicare, ne da bi hkrati reformirala sistem zdravstvenega varstva, ne bo le dramatično povečala porabe, ampak tudi pomenila zamudo redke priložnosti za dosego zakonodajnega dogovora o reformi Medicare.
Edina najbolj uporabna sprememba politike, ki bi preprečila ustvarjanje novih davčnih časovnih omejitev ali novih pravic ali odpravo obstoječih časovnih omejitev, bi bila, da bi Kongres trajno obnovil proračunska pravila o plačevanju po preteku iz 90. let prejšnjega stoletja. Ta pravila so zahtevala, da se obvezno povečanje porabe ali znižanje davkov financira z drugimi spremembami davkov ali porabe. Trajna ponovna uvedba teh pravil bi od nas zahtevala plačilo za kakršno koli razširitev ugodnosti za zdravila na recept ali odpravo davčnih zahodov.
Bistvo je, da bo izogibanje nevzdržni eksploziji državnega dolga brez uničenja vloge zvezne vlade v ameriški družbi zahtevalo znatno povečanje davčnih prihodkov kot deleža gospodarstva. Čeprav si nekateri oblikovalci politike ne bi želeli nič boljšega kot zmanjšati vlogo vlade, bi se morala odgovornejša razprava osredotočiti na to, kako in kdaj zvišati prihodke – in kako uravnotežiti zahtevana povečanja prihodkov z odgovornim zmanjšanjem porabe. Prej ko se bo ta resna razprava začela, večja je verjetnost, da se bomo izognili grozljivim spremembam, ki bodo sicer potrebne.